Válaszúton a magyarbiztonságpolitika*

2005.12.05.

Az elmúlt évek során a nemzetközi politikában, Magyarország biztonsági helyzetében, közvetlen környezetében olyan jelentős változások következtek be, amelyek szükségessé teszik a magyar biztonságpolitika újragondolását. Hazánk NATO-felvételével (1999. március 12.) és európai uniós tagságával (2004. május 1.) megvalósult a magyar külpolitika rendszerváltás után megfogalmazott egyik prioritása, az euroatlanti integráció. Magyarország geostratégiai helyzete gyökeresen megváltozott, az országnak nincs közvetlen katonai fenyegetettsége, az új típusú veszélyek és biztonsági kihívások az eddigiektől eltérő megoldásokat követelnek.

A jelenleg – az EU-val összefüggésben – folyó fejlesztési tervezés, a „biztonságos Magyarország” hosszú távú célja igényli a nemzeti biztonsági stratégia modern és integrált megfogalmazását, hogy a biztonsági követelmények horizontális szempontként beépülhessenek az országos stratégiai fejlesztési koncepcióba. Arra teszek kísérletet, hogy a biztonságpolitika mai problémáin keresztül felvázoljam a koncepcióváltás új irányait, legfontosabb tartalmi elemeit, a megvalósítás eszközrendszerét. Mivel a biztonságpolitikát a politika (külpolitika) részeként fogom fel, a koncepcionális leírásnál feltételezem, hogy az általános kormányzati politikában is végbemennek azon változások, amelyek nélkül a biztonsági paradigmaváltás nem lehetséges.

Fejlődéstörténeti áttekintés

Az elmúlt másfél évtizedben Magyarország biztonságpolitikai értelemben Közép-Európa kulcsfontosságú országa volt, ahol sajátosan összegződtek a térséget érintő külső és belső kihívások. A külső kihívások első csoportjába sorolhatjuk azokat a konfliktusokat, amelyek közvetlenül az ország határai mentén jelentettek létező vagy potenciális fenyegetettséget, katonai típusú incidenst. Ide kell sorolni a 90-es évek elején a három szomszédos szövetségi állam (a Szovjetunió, Csehszlovákia és Jugoszlávia) felbomlását, amelyek közvetve vagy közvetlenül érintették az országot, és alakították a biztonsági felfogást. A külső biztonsági fenyegetések (veszélyes ember-, fegyver- és kábítószercsempészet, nemzetközi bűnözés stb.) azóta is alapvetően keleti és déli irányból érik az országot. Sajátos biztonsági próbát jelentett hazánknak a jugoszláv polgárháború, melynek során politikai és katonai lépésekkel sikerült elkerülni a konfliktus Magyarország területére való kiterjesztésének kísérleteit. A boszniai válság megoldásában való részvétel lehetőséget adott az országnak a nemzetközi biztonság és béke ügye iránti elkötelezettségének kifejezésére, annak bizonyítására, hogy érett a NATO-tagságra. A Szerbia elleni légi háborúban Magyarország megbízható NATO-szövetségesként viselkedett, és sikerült a tagsági követelményeket és a nemzeti érdekeket megfelelően összehangolni. Földrajzi helyzeténél fogva az ország valósággal „besodródott” a balkáni békefenntartásba, amely azóta is a magyar kül- és biztonságpolitika egyik fő prioritása.
Az ezredforduló után a külső hagyományos fenyegetettségek egyre távolabb kerültek az ország határától, és a szövetségi „out-of-area” műveletekben való részvétel (Irak, Afganisztán, Szomália) jelenti a nemzeti érdekek szolgálatát, a stabilitás és az egyensúly megőrzését. 2001. szeptember 11. óta a terrrorizmus elleni harc, az aszimmetrikus hadviselés követelményei jelentik a legnagyobb kihívást, bár Magyarország – a hivatalos értékelések szerint – nem tartozik az elsődleges terrorfenyegetettségi célpontok közé.
A külső kihívások másik csoportjába az ország és a szomszédok közötti valós és potenciális konfliktusok, félelmek tartoztak, mindenekelőtt magyar–román, magyar–szlovák és magyar–szerb relációban. A szomszédsági kapcsolatok másfél évtizedes fejlődési dinamikája ezen összefüggésekben jól érzékeltette, hogy a különböző konfliktusok és kockázatok kezelése (különösen a nemzetiségi/kisebbségi politika területén) közvetlen biztonságpolitikai vonatkozásokkal bírt, még akkor is, ha a problémákat nem katonai eszközökkel kellett megoldani. Ez a biztonságpolitikai aspektus azonban 2004 óta fokozatosan eltűnik, mert Szlovákia NATO- és EU-tag lett, Románia NATO-szövetségessé és EU-tagjelölt országgá vált, Szerbia-Montenegró pedig minél gyorsabban a NATO békepartnerségi (PfP) program részese, illetve az EU Stabilizációs és Társulási Egyezmény kedvezményezettje szeretne lenni. A kétoldalú problémák megoldásának ettől fogva nem a biztonságpolitikai eszközök, hanem a bilaterális kapcsolatok és a nemzetközi fórumok lettek az elsődleges eszközei.

A külső biztonsági kihívások harmadik csoportjához kell sorolni az Európai Unió kibővülésének azt a „melléktermékét”, amely a magyar–osztrák határra hozta a schengeni uniós határ biztonsági kockázatait. Emiatt az új típusú veszélyek – mint például a migráció, a nemzetközi bűnözés, az illegális munkavállalás, a kábítószer-kereskedelem, a fegyvercsempészet – komplex kezelése komoly kihívást jelentett az illetékes hazai szerveknek. A schengeni határ további tolódása a román határra (várhatóan 2007-től) felértékeli Magyarország szerepét és felelősségét az egységes európai biztonsági tér őrzésében.
Az elmúlt másfél évtizedben nemcsak a külső, hanem a belső biztonsági kihívások is jelentős változásokat hoztak a magyar biztonságpolitikában. Mivel a biztonság fogalma folyamatosan változott, a kihívások között egyre több „nem katonai” veszélyforrás (fegyverkereskedelem, migráció, ökológiai veszélyhelyzetek, etnikai konfliktusok, informatikai robbanás) jelent meg, amit belső szervezeti mozgások – a nemzetbiztonsági szolgálatok átalakulása (1995), egységes katasztrófavédelem létrehozása (2000), a rendőrségi feladatrendszer bővítése a terrorizmus elleni harccal (2002), a határőrség fegyveres testületté alakítása (2005) – fejeztek ki. Ezek az átalakítások még csak „félúton” vannak ahhoz, hogy országos szinten egységes irányítású, hatékony, komplex veszélyhelyzeti kezelésre alkalmas biztonsági intézményrendszer alakuljon ki.
A rendszerváltozás utáni magyar biztonságpolitikát tehát Magyarország biztonsági helyzetének alakulása, a NATO-hoz, illetve az Európai Unióhoz való csatlakozás stratégiai céljainak elérése és a nemzetközi biztonság rendszerének fejlődése egyaránt formálta és alakította. Közvetlenül 1989 után a nemzeti önerőre támaszkodás filozófiája (I. időszak) került előtérbe, amit a Varsói Szerződésből való kilépés, a körkörös védelmi doktrína, a hadsereg támadó jellegének megváltoztatása fejezett ki. Bár már az 1993. évi biztonságpolitikai dokumentumok1 tartalmazták a nyugat-európai integrációs szervezetekhez való közeledés, majd a tagság elérésének célját, az ország biztonságát Magyarország akkor még döntően a saját erejére építve kívánta elérni. A dokumentumok ugyan leszögezték, hogy hazánk egyetlen országot sem tekint ellenségnek (megszűnt az ellenségkép), de még számoltak közvetlen, katonai természetű veszélyekkel (a jugoszláv válság katonai incidensei megjelentek hivatalos, „teoretizált” veszélyeztetettségi formákban) és közvetett biztonsági kockázatokkal. Ennek megfelelően a nemzeti haderő-építés a 90-es években a visszatartás, a védelem és a nemzetközi együttműködés elveire épült.
A 90-es évek közepétől előtérbe került a NATO-csatlakozás biztonságpolitikája (II. időszak), amelyet a szövetségbe való belépésünk koronázott meg. Az euroatlanti integráció felgyorsulása felborította a nemzeti autarchiára épülő biztonságpolitikai felfogást. Megkezdődött a Magyar Honvédség NATO-elvek szerinti átszervezése, fokozatosan „nemzetköziesedett” az ország biztonsági felfogása, hazánk egyre aktívabb szerepet vállalt a balkáni békefenntartásban. Az 1999. évi NATO-felvétel Magyarország regionális szerepének felértékelődését fejezte ki. Az új biztonságpolitikai megközelítést 1998 decemberében „szentesítette” az Országgyűlés,2 amely a rendszerváltozás utáni biztonsági felfogásban és gyakorlatban bekövetkezett fordulat lezárását jelentette. Az új dokumentum már egyértelműen rögzítette, hogy az euroatlanti integráció eredményeinek következtében Magyarország külső biztonsági helyzetében meghatározó jelentőségű változás következett be. Az ország a biztonságot átfogó módon értelmezi, amely a hagyományos politikai és katonai tényezőkön kívül magába foglalja a szélesebb értelemben vett biztonság egyéb (gazdasági, emberi jogi és kisebbségi, információs és technológiai, környezeti, nemzetközi) dimenzióit is. Az új felfogás az ország biztonságát még több pillérre (nemzeti önerő, euroatlanti integráció és nemzetközi együttműködés) építi, de már deklarálja, hogy a legnagyobb védelmi hatékonyságot a kollektív védelem tagjaként lehet elérni. A hosszú távú transzatlanti együttműködés mellett célul tűzi ki az európai uniós tagságot, az EU közös kül- és biztonságpolitikájában való részvételt. A Magyar Honvédség feladatrendszerébe bekerült a NATO békeműveleteiben való részvétel kötelezettsége.
A biztonságpolitika fejlődésének „kollektív” időszakát (III. szakasz) a NATO-tagságunk megerősítése, illetve az EU-tagságra való felkészülés jellemezte. Az új periódusban a biztonságpolitikai konszenzus építménye elkezdett repedezni, az ország szövetségi teljesítménye hullámzott, a megváltozott kül- és biztonságpolitikai környezetből fakadó konzekvenciák levonására nem maradt elég erő és akarat. Az elmúlt hat évben a biztonságpolitika szinte valamennyi alapkérdése (fenyegetettségpercepció, a hadsereg feladatai, jellege és nagysága, a szövetségi kötelezettségek tartalma, nemzetközi kötelezettségvállalások, a belbiztonság kérdései, a hazai biztonsági intézményrendszer stb.) heves pártpolitikai viták középpontjába került. Erre vezethető vissza a biztonsági szféra elégtelen irányítása, a befejezetlen haderő- és rendőrségi reformok, az integrációs és fejlesztési elégtelenségek, a fegyveres testületi szféra krónikus alulfinanszírozottsága, a nemzetközi szerepvállalás bizonytalansága. A szakmai vitákon kívül a biztonsági kérdéseket a „nagypolitika” (grand strategy) is formálta. Amikor a kormány atlantista, szövetségbarát és teljesítő külpolitikát folytatott (1999–2000, 2002–2004), a biztonságpolitika hasznosan járult hozzá az ország nemzetközi tekintélyéhez, szövetségesi megítéléséhez, két- és többoldalú kapcsolatainak fejlesztéséhez. És fordítva is igaz volt. Ha az ország politikájában, külpolitikájában valamilyen oknál fogva (például regionális középhatalmi illúziók, vagy a biztonság fogyasztói attitűdjének felülkerekedése) nem volt fontos a biztonságpolitika, akkor ez leértékelte Magyarország nemzetközi teljesítményét, szavahihetőségét, kiváltotta a NATO, a szövetségesek és partnerek formális és informális kritikáit.
A magyar biztonságpolitika másfél évtizedes fejlődésének vázlatos áttekintése3 azt mutatja, hogy bár mindhárom időszak eseménytörténete, tartalmi jellemzői, eredményei különbözőek, a három periódust a közös stratégiai cél, az euroatlanti és európai integráció megvalósítása kapcsolta össze. Az egymásra épülő időszakok ebből fakadóan – a nehézségek ellenére – természetes módon hozták az eredményeket, a célok megvalósulását az evolúciós folyamatnak tekinthető biztonságpolitikai fejlődésben.4 Napjainkra azonban az euroatlanti csatlakozás céljai megvalósultak, így megérett az idő a biztonságpolitika megújítására.

Napjaink problémái

Az elmúlt években a biztonságpolitika területén számos olyan probléma, megoldatlan kérdés halmozódott fel, amelyek tisztázása, megválaszolása nélkül a biztonsági ügyekben nem lehet előrelépni. A továbbiakban ezek elemzésén keresztül szeretném a megújított biztonságpolitika alapvonásait kifejteni.

Új biztonságfogalom

Magyarországon a biztonságfogalom hivatalos felfogását a nemzeti biztonsági stratégia (NBS)5 tartalmazza. A dokumentum6 rögzíti, hogy a biztonság átfogó értelmezésével párhuzamosan bővült a biztonsági kockázatok köre is. A biztonságpolitikában a hagyományos nemzetállami szereplők mellett egyre nagyobb szerephez jutnak az ún. nem állami szereplők (nemzetközi szervezetek, multinacionális vállalatok, nem kormányzati szervek – NGO –, valamint a nemzetközi bűnözői és terrorista csoportok). A nemzetközi rendszerben egyszerre vannak jelen a hagyományos biztonsági kockázatok és az új, gyakran globális megjelenésű vagy kiterjedésű fenyegetések. Hasonlóképpen jellemző tendencia, hogy az egyes külső és belső kockázati tényezők közötti határvonal elmosódott, egyre nehezebb a biztonsági problémák hagyományos, kül- és belpolitikai megkülönböztetése. Szintén megfigyelhető, hogy a globális, regionális és belső szinten7 megjelenő kockázatok és fenyegetettségek összefüggnek, általában nem egymástól elkülönülten, hanem egyszerre és egymást erősítve jelennek meg.
Néhány kockázattal kapcsolatban (például a terrorizmus, a nemzetközi bűnözés, a migráció, a kábítószerek elterjedése, az árvizek) ez Magyarországon is tapasztalható, más esetekben (tömegpusztító fegyverek elterjedése, „haramiaállamok”, nagyobb kihatású természeti és civilizációs katasztrófák, kritikus informatikai infrastruktúra) csak elméleti veszélyforrásként jelenik meg.

A magyar biztonságfelfogásnak egyik nagy problémája, hogy a szakirodalom és a nemzetközi szervezetek által definiált veszélyek, kockázatok és fenyegetettségek elemzéseken alapuló (és aktualizált) konkretizálása, adaptálása kormányzati szinten nem történt meg, így nem lehet konkrét, egységes és komplex nemzeti (magyar) biztonságfelfogásról beszélni. Ezért van az, hogy a biztonság körül komoly terminológiai bizonytalanságok vannak hazánkban. A tradicionális (a biztonságot korlátozó) értelmezésben a biztonságpolitikához csak a hadsereggel, a fegyveres testületekkel kapcsolatos ügyek tartoznak. A radikálisan kiterjesztő interpretációban mindenféle problémakör ide tartozik, amely a biztonság kifejezéssel (egyéni biztonság, szociális biztonság, jogbiztonság stb.) összekapcsolódik.

A biztonsági helyzet értékelésére, differenciálására azért is szükség van, mert kormányzati és cselekvési szinten csak azok a kockázatkezelések jelennek meg, amelyeket valóban elfogad a társadalom. Nem lehet (vagy nem érdemes) programot készíteni és forrásokat költeni olyan fenyegetettségekre (például hurrikán), amelyeknek magyar körülmények között nincs realitása, vagy nem lehet elfogadtatni a közvéleménnyel. Nehéz lenne olyan terrorizmusellenes törvényeket és intézkedéseket elfogadtatni Magyarországon, mint az Egyesült Államokban, mert a veszélyfelfogás hazánkban más.8 A másik oldalon viszont rendkívül komoly a kormány felelőssége, mert csak a hivatalos szervek vannak olyan információk birtokában, amelyek – közvetlenül vagy közvetve – valós vagy potenciális veszélyt jeleznek az ország vagy a társadalom számára. Ha pedig ilyen helyzetről van szó, akkor azt megfelelő kommunikációs tevékenységgel, szakmai érvrendszerrel be kell mutatni a közvéleménynek, parlamenti és kormányzati szerveknek. Konkrét helyzet konkrét elemzésére azért is szükség van, mert a biztonsággal foglalkozó nemzetközi szervezetekben is értékelni kell (kellene) Magyarország helyzetét, és a valóságos nemzeti érdekek, szerződésekben vállalt kötelezettségek alapján kell részt venni a nemzetközi együttműködésben.

Éppen ezért egy olyan biztonságfelfogásra és cselekvési programra van szükség, amely a magyar kormányzati és közigazgatási rendszerben „leképezhető”, működtethető, ahol a feladatok, a felelősség és a kompetencia egyértelműen szabályozott. Mivel a hivatalos biztonságfelfogás túlságosan általános, differenciálatlan és diffúz, a biztonsági kockázatok kommunikációs és kormányzati-közigazgatási kezelése is hasonló. Amíg a külső biztonság kezelése többé-kevésbé a helyén van (Külügyminisztérium, Honvédelmi Minisztérium, Miniszterelnöki Hivatal), a belső biztonság komplex értelmezése és gyakorlata kezd kialakulni (Belügyminisztérium), a biztonság „puha” aspektusai (gazdasági biztonság, információs biztonság stb.) teljesen esetlegesen jelennek meg az elméleti és gyakorlati szférában. A nemzeti biztonság komplex felfogásának elmélete és egységes kormányzati praxisa pedig teljesen hiányzik.

Új típusú veszélyek

A biztonsági kihívásokat és kockázatokat elméletileg könnyű csoportosítani, osztályozni, a valóságban azonban – származásuk, méretük, hatókörük, jellegük, előfordulási helyük alapján – összetetten, „összekeveredve” jelennek meg. Bár a világban megmaradtak a földrajzilag jellemző válsággócok (tágabb közel-keleti térség, Afrika), a veszélyek és a fenyegetések egyre kevésbé köthetők államokhoz vagy földrajzi egységekhez. A legújabb típusú kockázatok (terrorizmus, szélsőséges iszlám, proliferáció) nemzetközi köntösben jelentkeznek, valamilyen szempont szerint választott országok, országcsoportok, esetleg egész kultúrák ellen irányulnak. A nemzetközi válságkezelésben, a demokrácia „exportjában” változatlanul fontos szerepe van a katonai erőnek. A legutóbbi esetek (Afganisztán, Irak, Szudán) a korábbiaknál erőteljesebben követelik a közös, integrált civil-katonai problémamegoldási képességet.
A nemzetközi szervezetek (ENSZ, NATO, Európai Unió, Afrikai Unió) tapasztalatai szerint a békeműveletek súlypontja egyre inkább a „post-conflict” típusú stabilizáció irányába tolódik el. Komplex biztonsági problémák megoldásához többfunkciós, rugalmas, teljes spektrumú műveletek megvívására alkalmas, civil és nemzetközi szervezetekkel, polgári hatóságokkal, kormányzati és nem kormányzati szervezetekkel együttműködni képes válságkezelési struktúrákra van szükség.

Ezzel szemben a Magyarországon kialakult intézményi biztonsági rendszer egyes veszélytípusokra „szakosodott”, még csak nem is tárca-, hanem ágazati szinten „manifesztálódott”. Ahogy az egyes külső vagy belső kihívások, kockázatok „komplikálódnak”, már nem lehet őket a régi, hagyományos szerkezeti rendszerben megválaszolni, és egyre több, különböző rendeltetésű, irányítású, működési filozófiájú és képességű szervezet bevonására van szükség. Régebben a békefenntartás kizárólagosan katonai feladat volt, ma már egyre inkább szükség van rendőri erők bevonására is. A terrorizmus elleni harc hazánkban belügyminisztériumi kompetencia, de a sikeres fellépéshez nemcsak különleges erők létrehozására és alkalmazására van szükség, de a hagyományos (elsősorban katonai elemekre épülő) hadviselésen kívül jogi, adminisztratív, titkosszolgálati, diplomáciai, gazdasági-pénzügyi, társadalmi kommunikációs eszközök széles körű és koordinált alkalmazására is. Azt is figyelembe kell venni, hogy a terrorizmus elleni harc globális, regionális és nemzeti elemei összemosódhatnak, és az összehangolt tevékenység igénye nemcsak külföldön, de adott esetben (mint ahogy ezt a 2005. júliusi londoni terrorcselekmények is mutatják) itthon is szükségessé válhat. A határbiztonság egyre inkább nem csak határőrségi feladat, igényli a Migrációs Hivatal, a vám- és pénzügyőrség, a rendőrség, a polgári titkosszolgálatok közreműködését.

Hazai és külföldi katasztrófahelyzetek megoldása túlmutat a katasztrófavédelem kompetenciáján, államigazgatási szervek, önkormányzatok, segélyszervezetek, civil szervezetek és (mint ahogyan ezt a hurrikán sújtotta New Orleans katasztrófahelyzete mutatta) a hadsereg összefogott munkáját igényli. Bár a hazai összefogás hagyományos veszélyek esetén (árvízvédelem, járványhelyzet) még működőképes, az új típusú fenyegetettségekre (terrortámadás közlekedési hálózat ellen, nukleáris baleset, vegyipari katasztrófa, polgári repülőgép ellenséges célú felhasználása) való felkészülés, a képességfejlesztés, a valós szimulált helyzetekben való közös gyakorlás alapvetően hiányzik. Az országban több mint egy tucat válságkezeléssel foglalkozó szervezet működik, eltérő működési, vezetési, információs rendszerekkel, párhuzamosságokkal és hiányosságokkal. A szövetségi (NATO, EU) válságkezelési gyakorlatok évente bizonyítják a magyar válságreagáló rendszer komoly problémáit, a tárcaközi koordináció elégtelenségét, a válsághelyzetek és minőségi időszakok kezelésének jogszabályi hiányosságait. Szerencsére az ország biztonsági helyzete stabil, és ez idáig nem kerültek nyilvánosságra a szakmai körökben egyébként ismert hiányosságok. Mivel azonban az új típusú veszélyekkel történő szembeszállás egyre inkább nemzetközi szövetségi összefogással valósul meg, Magyarország egyre több „hívó” szót kap integrált civil-katonai képességek kiállítására. Erre azonban nem nagyon képes, mert az egész biztonsági rendszere széttagolt, decentralizált irányítású, parciálisan működő és rosszul finanszírozott. Ezért a nemzeti biztonsági intézményrendszert, képességeket, jogszabályi környezetet elkerülhetetlenül át kell alakítani, hogy az ország céljainak, érdekeinek és ambícióinak megfelelően a jövőben jobban tudjon illeszkedni a nemzetközi válságkezelésbe.

Bonyolultabb kül- és biztonságpolitika

Új biztonsági koncepció megfogalmazását nem könnyíti meg a posztbipoláris világban egyre bonyolultabbá váló kül- és biztonságpolitika. Az állandóan változó nemzetközi rendszer, az egypólusú világ, az Egyesült Államok változó „hiperhatalmi” politikája, az Európai Unión belüli megosztottság és a hazai konszenzust gyakran nélkülöző külpolitika az elmúlt években sokszor került nagyon nehéz helyzetbe. 2002 óta a magyar diplomácia számos olyan – pillanatnyi érdekeknek alárendelt – konjunkturális lépést tett (nyolcak levelének aláírása, NATO–USA kapcsolatok helyenkénti öszszemosása, ENSZ-bírálatok), amelyek a magyar kül- és biztonságpolitikának gyakran kölcsönöztek következetlen és kiszámíthatatlan jelleget. Az alkalmazkodó, középutas magyar külpolitika kerülte a szövetségesek közötti választást („több Amerika nem jelent kevesebb Európát”), nem mindig tudott biztonságpolitikai kérdésekben politikai iránymutatást adni (ez alól talán a 2004-es esztendő kivétel).

A NATO- és EU-tag Magyarország kezdi megtapasztalni, hogy a szövetségi politizálásban a felelősség automatikusan megnőtt, a mozgástér, a nemzeti érdekérvényesítés, a saját célok elérése csak tudatos politikával és hiteles teljesítménnyel növelhető. Gyakran nem is könnyű jó válaszokat adni, mivel az egyes szövetségi érdekű ügyekben (például a rakétavédelem, a távoli régiókban folytatott békefenntartás, a nemzetközi jog által vitatott intervenciós műveletek) nehéz a nemzeti érdeket közvetlenül azonosítani és bemutatni. Azt is meg kellett tanulni, hogy az egyes nemzetközi ügyekben a döntések nem a nemzetközi szervezetekben (NATO, EU) születtek, hanem a nagyhatalmak alkalmi csoportosulásainak (ad hoc group, contact group) szintjén. Nemzeti érdekérvényesítés csak akkor lehetséges, ha az ország benne van e hatalmi csoportosulások külső-belső konzultációs körében, hozzájárul a közös erőfeszítésekhez. 2001. szeptember 11. óta felértékelődött a terrorizmus elleni globális harchoz való hozzájárulás, a szövetségekben mind fontosabbá válik a közösségi akciókba, programokba való bekapcsolódás. Mivel a politikai döntéseket katonai erővel, illetve polgári erőforrásokkal kell hitelesíteni, hihetetlen módon megnőtt a teljesítmény szerepe. A katonai-polgári képességfejlesztés, felhasználhatóság és hozzájárulás (capabilities & usability & contribution) egyre fontosabb szerepet játszik mindenféle nemzetközi politikai tevékenységben, és a szövetségek bonyolult mérési módszereket találnak ki a nemzeti teljesítmények mérésére. „Ahány katonát, amennyi erőt küldesz az akcióba, annyit érsz”: ez a felfogás vált uralkodóvá, amelynek elfogadtatásában az Egyesült Államok jár az élen. A nemzetközi politika bonyolultabbá válása felértékeli a külpolitika szerepét a biztonságpolitika alakításában, egyben magasabb követelményeket is támaszt a diplomácia felé a koordináció és iránymutatás terén, valamint a hazai biztonsági rendszerekkel való kapcsolattartás tekintetében.

Nehezebb helyzetben Magyarország

Az ezredforduló után Magyarország fokozatos geostratégiai leértékelődésének lehetünk tanúi. A Balkán egyre kevésbé fontos a NATO-nak, amit a boszniai békeművelet Európai Uniónak történő 2004. decemberi átadása jól szemléltet. A szövetség figyelme egyre inkább a tágabb közel-keleti térségre, a Földközi-tenger medencéjére és Afrikára irányul. Sikeres politikai béketárgyalások eredményeképpen – akár 2007-től – már Koszovóban is az Európai Unió lehet a békefenntartás gazdája. Az Egyesült Államok Európában állomásozó erőit egyre inkább Délkelet-Európába telepíti át, 2004-ben Taszár megszűnt amerikai bázis lenni. A 2004. márciusi NATO-bővítéssel Magyarország elveszítette a szövetségben az „előretolt sziget” jellegét, befogadó nemzeti támogatási képességei – a hazánktól távoli térségekben zajló intervenciós és békeműveletek miatt – leértékelődtek. Az ország tranzit jellegéből fakadó esetleges nemzetközi hozzájárulások nem tudják kompenzálni ezt a megváltozott stratégiai helyzetet. Az „out of area” műveletek olyan polgári és katonai képességfejlesztést igényelnek, amelyek nemcsak (vagy nem elsősorban csak) nemzeti szinten, hanem külföldön, gyakran távoli régiókban is gyorsan, hatékonyan és láthatóan alkalmazhatók.
Magyarország a megváltozott helyzetben csak akkor tudja megőrizni a pozícióit, ha a „kieső” lehetőségeit másokkal pótolja. Az új lehetőségek megragadása a kormányzati és pártpolitikában szemléletváltozást igényel a külföldi feladatvállalások tekintetében. A katonai műveleteknél a kérdés az, hogyan lehetne dinamizálni a magyar békefenntartói jelenlétet úgy, hogy az segítse nemzetközi megítélésünket és a magyar érdekek érvényesítését a szövetségi, az euroatlanti, a regionális és a szomszédsági politikában.9 A kormány 1000 fős külföldi állomásoztatási ambíciószintje szükségessé teszi a jelenlegi koncepció áttekintését, a kihelyezéssel kapcsolatos politikai döntési mechanizmus felülvizsgálatát. A hivatalos felfogás szerint az egyes számú külpolitikai prioritás a balkáni békefenntartás, amelyen belül a honvédelmi vezetés 2005 végén jelentősebb csapatkoncentrációt kíván elérni. Néhány év múlva azonban ez a prioritás a NATO-t nem fogja kielégíteni, mint ahogy már az utóbbi időben sem tartja elegendőnek a hozzájárulásnak ezt a fajtáját. Ebből következően balkáni jelenlétünk egyre inkább csak EU kül- és biztonságpolitikai célokat fog csak szolgálni. A távoli instabil régiókban zajló NATO-műveletek ismét felszínre hozzák azokat a döntési problémákat – amelyek az elmúlt két évben is végigkísérték a magyar békefenntartási döntéshozatalt –, hogy a magyar csapatokat hol (regionálisan vagy globálisan) és milyen (harci vagy harcbiztosítási/kiszolgálási) feladatokra alkalmazzák. Az eddigi veszélyes missziókat (Irak, Afganisztán) mindig heves politikai viták előzték meg, és a politikai vezetés nem járult hozzá harci katonai feladatok (például antiterrorista műveletek) felvállalásához. Ebből fakadóan a magyar felajánlások ez idáig szűk tartományban mozogtak, ha figyelembe vesszük, hogy a béketámogatáshoz nemcsak a békefenntartási tevékenység, humanitárius feladatok tartoznak, amiben Magyarország eddig részt vett, hanem békekikényszerítési, konfliktusmegelőzési és békeépítési missziók is. Ezzel a kihívással Magyarországnak előbb vagy utóbb szembe kell néznie, hiszen Kelet-Közép-Európában már több ország ajánlott fel katonai erőt harci feladatokra.

A nemzetközi katonai szerepvállaláson kívül az országnak fel kell készülnie a nagy külföldi katasztrófák (lásd csak a legutóbbi eseteket, az ázsiai cunamit vagy a Katrina hurrikánt) következményeinek felszámolásában való részvételre is, ha aktív részese kíván maradni a nemzetközi szolidaritásnak. Speciális, azonnal bevethető, hiánypótló (niche) képességként alkalmazható katasztrófavédelmi képességfejlesztésre és finanszírozásra van szükség. Sőt a nemzetközi szervezetek egyre inkább nemcsak civil, hanem vegyes, polgári-rendőri-katonai segítségnyújtási erőket igényelnek, mint ahogyan ezt a NATO afganisztáni műveletének (ISAF) keretében a magyar tartományi újjáépítési csoport (PRT) felállítása igényli. Hasonlóképpen jogi, adminisztrációs, pénzügyi megoldást követelnek a nemzetközi segítségnyújtás, segélyezés, támogatás problémái, amelyek napjainkban még akadályozzák Magyarország hatékony segélynyújtó országként való fellépését. Az elveszett geostratégiai előnyöket csak tudatos nemzetközi politikával és hatékony közreműködéssel lehet pótolni.

Haderőreform-kísérletek

Az ország nemzetközi környezetében bekövetkezett pozitív változások eredményeképpen a biztonság katonai dimenziója Magyarország esetében is jelentősen csökkent. Ez nem jelenti azt, hogy az ország ne rendelkezzen fejlettségének, területi nagyságának, lélekszámának megfelelő hadsereggel, de ez a katonai erő már nem elsősorban a nemzeti szuverenitást, az ország területi védelmének biztosítását, hanem a hon érdekeinek nemzetközi viszonyok közötti védelmét jelenti.

A kormányzat és a politikai pártok viszonya a hadsereghez, a haderőreformokhoz az elmúlt évtizedben mindig ambivalens volt. Egyrészt elméletileg viszonylag korrekt volt a haderő szerepének, feladatainak, fejlesztési követelményeinek megfogalmazása az új körülmények között, másrészt még jelen van az a múlt században domináns biztonságfelfogás, amely a hadsereg alapfeladatát egy hagyományos katonai támadás elleni országvédelemben látja. E kettősség megjelent a haderőreform-koncepciókban és a finanszírozás módjában is, amely a haderőreformoknak általában modern filozófiát és a szükségesnél kisebb költségvetési forrásokat adott. Az 1999–2000. évi stratégiai felülvizsgálat a hagyományos védelmi képességek fejlesztésére, a szövetségi feladatok teljesítésére, illetve a NATO-műveletekbe való bekapcsolódásra helyezte a hangsúlyt. A 2002–2003. évi védelmi felülvizsgálat már egyértelműen a válságkezelő műveletek végrehajtásához szükséges képességeket helyezte előtérbe az országvédelmi feladatok mellett. Azonban egyik haderőreform sem fejeződött be a kormányváltás, illetve a drasztikus védelmi költségvetés-megvonások miatt. Éppen azok az erőforrások hiányoznak, amelyek az új típusú fenyegetettségek kezeléséhez szükséges képességalapú, professzionális haderőépítéshez nemzetközileg is szükségesek. Bár ígéretek voltak a védelmi költségvetés GDP-hez viszonyított

1,81 százalékos arányú „beállására”, a nemzetközi események, a hazai politikai, gazdasági és költségvetési történések mindig „eltérítették” a kormányzatot a célul tűzött finanszírozási színvonal biztosításától. 1999–2001 között a költségvetés szépen növekedett, 2002-től azonban megint a védelmi kiadások jelentős megkurtításának vagyunk a tanúi.10

Mivel mindkét reformkísérletnél hiányzott az erős politikai akarat a mély védelmi reformok megvalósításához, a reformanatómiák kísértetiesen hasonlítottak egymásra: „új” kormányzati viszony kialakítása a korábban megkezdett folyamatokkal kapcsolatban, „új” válaszok a haderő és a szövetségi tagság problémáira, néhány honvédségi makroprobléma megoldására, „új” kommunikációs stratégia a védelmi politika eredményeinek népszerűsítésére. Mikor a koncepcióváltást, a védelmi ügyek új módon történő kezelését, a javuló társadalmi kapcsolatokat forrásnövekedés nem támogatta, a kormányzati „dramaturgia” szerint további – szakmailag nehezen indokolható, radikális – átszervezésekkel kell a pénzelvonást „kiegyensúlyozni”. Amikor ezek is elégtelenek, következik egy új haderőreform elindítása az új kormányzati ciklusban. A magyar védelmi transzformáció egyik legnagyobb hibája – a haderő alulfinanszírozottsága mellett – a türelmetlenség, az átalakítási problémák közös (civil, katonai) stratégiájának hiánya, a feltornyosuló nehézségek azonos koncepció és értékrend szerinti megoldásának képtelensége. Emiatt a Magyar Honvédség modernizálása lassan halad, alapvetően csak nemzetközi stabilizációs műveletekben tud részt venni. Ahhoz, hogy a magyar hadsereg a jelen és a közeljövő kihívásainak megfeleljen, korszerű, rugalmas, gyorsan bevethető, külpolitikát is támogatni tudó multifunkciós haderő legyen, a jelenleginél nagyobb – legalább az európai NATO-átlagnak megfelelő – védelmi költségvetést kell kapnia.

Irányítási rendszer

A magyar biztonságpolitika külsőleg és belsőleg is integrált rendszerének kialakítása megköveteli a kormányzati irányítási rendszer megváltoztatását, eszközrendszerének javítását. Az irányítás és döntéshozatal a kül- és belbiztonsági kérdésekben jelenleg ágazati, illetve tárcaszinten valósul meg, a koordinációt egyes ügyekben a Nemzetbiztonsági Kabinet, vagy a téma szerint kijelölt, fő felelős minisztérium biztosítja. A legfontosabb biztonságpolitikai döntések zömében szűk körben (miniszterelnök, illetékes miniszterek, ágazati vezetők, tanácsadók) születnek, amelyek aztán „végigjárják” az államigazgatási utat. Az időszakonként megvalósuló horizontális koordináció nem pótolja a biztonsági szektor komplex szemléletű, egységes irányítását, a koordinált végrehajtáshoz szükséges hatékonyságot és eredményességet. Bár az egyes tárcák között (KÜM–HM, HM–BM stb.) a jog- és hatáskör szabályozott, nehezen érvényesül a Külügyminisztérium koordináló szerepe, mivel az erőforrások a szaktárcáknál vannak. Nem kellően szabályozott a Miniszterelnöki Hivatal (MEH) szerepe, így nem tudja ellátni a kormánydöntéseknek megfelelő irányítási és koordinációs feladatokat. Az összkormányzati érdekű, biztonságpolitikai feladatoknak nincs önálló költségvetésük, eszközrendszerük, a döntések megvalósításához mindig szükség van az illetékes szaktárcák és hivatalok „megnyerésére”, ellenkező esetben a döntések elhúzódnak vagy elmaradnak. A központi döntéshozatalt csak úgy lehetne gyorsítani és javítani, ha a MEH-ben is kiépülne a biztonságpolitikai irányítás központi vezető szerve.

Az irányítás rendszerének centralizálására már történtek korábban kísérletek. 1999-ben például az Orbán-kormány létrehozta a Biztonságpolitikai Államtitkárságot és a Nemzetbiztonsági Kabinetet. Az államtitkárság feladatrendszeréhez a biztonság- és védelempolitika kormányzati szintű kidolgozása, a védelmi közigazgatási rendszer megreformálása és a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok munkájának koordinációja tartozott. Hamar kiderült azonban, hogy az egyébként helyes centralizációs és koordinációs törekvések nem annyira szakmai meggyőződésen alapuló központi politikai akaratot fejeztek ki, hanem inkább személyi ambíciókat. A biztonságpolitikai koordinációs államtitkárság – ígéretes kezdés után – gyorsan „elvérzett” a nagy hatalmú, koordinációt, beleszólást és külső kontrollt nehezen viselő nemzetbiztonsági intézmények belső ellenállásán. A Nemzetbiztonsági Kabinet (NBK) azóta is működik, változó eredményességgel. Az Orbán-kormány időszakában a kabinet vezetője a belügyminiszter volt, de a miniszterelnök is többször vezetett üléseket. A kabinet abban az időszakban gyakorlatilag döntéshozó testületként működött, de az integrált biztonság elméleti és gyakorlati kérdéseivel nem foglalkozott. A szocialista-liberális kormányban a kabinet vezetésével a honvédelmi minisztert bízták meg, és a testület alapvetően véleményező-koordinációs funkciókat tölt be. Mivel a kabinetnek nincs önálló apparátusa, szakértői háttere, „puhán” illeszkedik a kormányzati rendszerhez, ágazati vezetésű, nem tud olyan súllyal és hatékonysággal működni, mint a hasonló funkciójú grémiumok az angolszász világban. A hatásköri-működési elégtelenséget jól érzékeltetik éppen a biztonság átfogó rendszerének kialakításával kapcsolatos ellentmondások, amikor a kormány (attól függően, hogy melyik tárca végzi az előterjesztést) egyik döntésével a honvédelmi minisztériumot, a másikkal a belügyminisztériumot bízta meg a biztonsági stratégia kidolgozási feladataival.11
A kormányzati koordináció elégtelenségét mutatja a biztonsági dokumentumok „karbantartásának” hiánya, az ágazati stratégiák kidolgozásának elégtelensége is.

A magyar biztonságpolitikát még napjainkban is a NATO-tagságunkat „szentesítő” 94/1998. (XII. 29). biztonság- és védelempolitikai alapelvek vezérlik, amely dokumentum a szövetségi tagságot megelőző biztonságpolitikai felfogást képviseli. Az alapelvek felfogása, több pontja, elvi előírása elavult, természetszerűleg nem tükrözi az elmúlt hat év változásait (az EU-tagságunkat, az integrált katasztrófavédelem létrehozását, a fegyveres erők fogalmának jogi értelemben történő kiüresedését stb.) sem. Modern biztonságfelfogás szempontjából különösen problémás a világméretű fegyveres konfliktus fenntartásának (igaz, minimális szintű) tézise (2. pont), amely nincs összhangban a szövetségi stratégiai dokumentumokkal. Nem felel meg a korszerűség elvének a katonai erő alkalmazásának az euroatlanti térségre és Európa szűkebb régiójára történő korlátozása, ellentétes az „out-of-area” stratégiai koncepcióval. A dokumentum hagyományos háborúfelfogását tükrözik a „visszatartás” védelempolitikai elve, illetve a gazdaság védelmi felkészítésének feladatai, azt sugallva, mintha Magyarországot támadás fenyegetné. A Magyar Honvédségnek elsősorban a NATO közös védelmében szán feladatokat, az egyéb missziós tevékenységhez csak a lehetőségeknek megfelelő hozzájárulást ír elő, pedig a szövetség feladatrendszere éppen az ellenkező irányban változott. A biztonságpolitika megújításához mindenképpen szükség lenne az alapelvek átdolgozására, aktualizálására. Nem segíti az egységes biztonságpolitikai felfogás és gyakorlat kialakítását az ágazati stratégiák kidolgozásának elhúzódása sem.12 Itt nem csak egyszerű államigazgatási késedelemről van szó, hanem a késések és mulasztások mögött koncepcionális problémák, nézetkülönbségek, koordinációs nehézségek húzódnak. Mert máskülönben mivel lehetne magyarázni, hogy 1998-tól például nincs érvényes katonai stratégiánk, és a kidolgozott változat is több mint egy éve vár jóváhagyásra. Gondot jelent az is, hogy minden egyes ágazati stratégiát az illetékes ágazati minisztérium dolgoz ki, így azok eltérő szemléletben, tartalomban és struktúrában készülnek. Ez nehézséget okoz nemcsak a Nemzetbiztonsági Kabinet előzetes véleményezésénél, hanem a nemzeti stratégiai tervezésbe való „beemelésnél” is. Az eltérő szerkezetű, tartalmú és hosszúságú dokumentumokat (már amelyik elkészült) nem tudták a nemzeti fejlesztési terv első fordulójában figyelembe venni, és megvan a veszélye annak, hogy a második fordulós tervezésből is kimaradnak a biztonsági szempontok. Ezen csak úgy lehet segíteni, ha a biztonságpolitikai tervezés, irányítás és koordináció központi rendszere kiépül a MEH-ben is.

A megújulás lehetőségei

Magyarország szilárd biztonságpolitikai helyzete nem jelenti, nem jelentheti a biztonságpolitika leértékelődését a kül- és belpolitikában, sőt ellenkezőleg, támogathatja azokat. A biztonságpolitikának továbbra is komoly érdekérvényesítő, befolyásszerző szerepe lehet, amennyiben az ország jól él lehetőségeivel. Egyes országoknál (mint például az Egyesült Államok, Svédország) a biztonsági, haditechnikai együttműködés jelentősen befolyásolja, „megtermékenyítheti” az általános (gazdasági, műszaki, oktatási, egészségügyi stb.) kapcsolatokat, más országoknál (Franciaország, Németország, Nagy-Britannia, Olaszország stb.) a közös akciókban való részvétel, a biztonsági kérdésekben való együttműködés segít bekerülni szűkebb konzultációs és döntéshozói körökbe. A NATO-ban és az EU-ban szerzett tapasztalatok átadása az új és aspiráló országoknak, felkészülésük és erőfeszítéseik segítése erősíti az ország tekintélyét és befolyását Közép- és Kelet-Európában. Ahogy a múltban, a jövőben is előfordulhat, hogy az általános politikai kapcsolatok javításához (mint például Románia vagy Szerbia esetében) a biztonság- és védelempolitikai együttműködés teremt alapot, hoz létre bizalmi tőkét.

A biztonsági szervezetekben (ENSZ, NATO, EU, EBESZ), a nemzetközi fegyverzet-ellenőrzési és non-proliferációs rendszerekben nyújtott teljesítmény, megbízhatóság és hitelesség jelentős mértékben megnöveli az ország külpolitikai mozgásterét, befolyásoló és érdekérvényesítő képességét. Nemzetközi missziókban, műveletekben és programokban való részvétel jó hatással van a társadalmi-gazdasági élet különböző területeire, javítja Magyarország ismertségét és elismertségét. Új energiákat szabadíthat fel, ha a biztonságpolitikai célokat az ország a külpolitika, a gazdaságpolitika és védelempolitika hatékony együttműködésével törekszik elérni. A koncepciózus biztonságpolitikának tehát számos előnye van, amelyet az ország saját nemzeti érdekei javára jól kiaknázhat. Ahhoz azonban, hogy a biztonságpolitika Magyarország számára hasznot hozzon, „megérje” a befektetést, szükség van állandó újragondolására, „karbantartására”, a változó helyzethez történő igazítására. Bár kis országként hazánk csak követő, alkalmazkodó biztonságpolitikát tud folytatni, mégis rendelkezésre áll minden olyan feltétel, amely egy aktív stratégiával megsokszorozhatja Magyarország lehetőségeit. A megújuló biztonságpolitikához új stratégiai célokra, aktívabb nemzetközi biztonsági szerepvállalásra és jobb hazai eszközrendszerre van szükség.
Az euroatlanti tagságot elért biztonságpolitikát fel kell váltani egy illeszkedő biztonságpolitikával, amelynek új célrendszerét, tartalmi elemeit, megvalósítási „technológiáját” a nemzeti kül- és belpolitikai célok, ambíciók és lehetőségek alapján kell meghatározni. A hangsúlyváltás legfontosabb külpolitikai elemeit a mérsékelt atlantizmus, a NATO és az Európai Unió kül- és biztonságpolitikájához való erőteljesebb igazodás, valamint a közép- és délkelet-európai térségben való aktívabb szerepvállalás jelentheti. Nemzeti vonatkozásban az integrációs biztonságpolitika a külső és belső nemzeti biztonsági rendszerek egységes irányítás alatti összekapcsolását, a hadsereg nemzetközi követelmények szerinti fejlesztését és a biztonságpolitika társadalmi meghatározottságának javítását jelenti.

Mérsékelt atlantizmus

A mindenkori magyar kül- és biztonságpolitikának fontos dilemmája, hogy milyen szoros viszonyt ápoljon az egypólusú világ vezetőjével, az Egyesült Államokkal, mennyire „automatikusan” segítse az amerikai érdekek és politika megvalósítását. Az amerikai külpolitikában meghatározó gondolkodásmód a „hajlandók koalíciója” (Coalition of the Willing) szemlélet, amelyet ugyan a második Bush-adminisztráció esetenként elegánsan „vegyít” multilaterális politikai megoldásokkal, de a lényegén nem változtat. Egy-egy ország „helyi értékét” az amerikai világtérképen az határozza meg, hogy mennyire támogatja az amerikai törekvéseket, milyen mértékben járul hozzá az Egyesült Államok tehermentesítéséhez a globális intervenciós és békeműveletekben.
Az elmúlt években Magyarország hangsúlyos atlantista kül- és biztonságpolitikát folytatott, amelynek fenntartása az európai uniós tagság elnyerése után átgondolást igényel. Az újragondolt kül- és biztonságpolitikának érzékenyebbnek kell lennie az Európa és Amerika között meglévő olyan érték- és érdekkülönbségekre, amelyek a multilateralizmusról, az ENSZ nemzetközi biztonságban betöltött szerepéről, a nemzetközi jogról, a demokrácia elterjesztéséről vallott gondolkodásbeli különbségekből származnak. A kétoldalú magyar–amerikai kapcsolatokra kihatással van a különböző kérdésekben nemzetközi fórumokon képviselt magyar álláspont, amit ezért minden egyes esetben nagyon körültekintően kell megfogalmazni. Ez nem azt jelenti, hogy Magyarországnak minden kérdésben egyet kell érteni szövetségesével, de azt igen, hogy a konkrét ügyek kezelése során figyelembe kell venni azok transzatlanti kapcsolatokra gyakorolt hatását. Amennyiben az ország mégis választási helyzetbe kerül atlantista és európai kötődése között (mint ahogyan ez már többször előfordult), akkor a magyar érdekek határozott képviselete alapján kell dönteni az egyik fél melletti kiállással, akár konfliktusok felvállalása árán is. A mérsékelt atlantista politika azt jelenti, hogy Magyarország nézetkülönbségek esetén megpróbál egyensúlyi, közvetítői szerepet betölteni a szövetségesek között a kiegyensúlyozott transzatlanti kapcsolatok fenntartása érdekében.
Aktívabb szerepvállalás a NATO-ban és az EU-ban

Az Egyesült Államokhoz fűződő viszony közismerten szorosan összekapcsolódik a NATO-val és az Európai Unióval kialakított kapcsolatainkkal, illetve a transzatlanti vitában elfoglalt álláspontunkkal. Az Egyesült Államok NATO-val szembeni egyik legnagyobb kifogása a politikai és katonai döntéshozatal lassúsága. Bár változatlanul a transzatlanti dialógus fő fórumának a szövetséget tartja, hajlik arra, hogy az Európai Unióval is folytasson közvetlen párbeszédet, a nem EU-tag szövetségesek bevonásával. Kiemelt magyar érdek a NATO–USA, EU–USA és a NATO-n belüli hármas viszonyrendszer kiegyensúlyozott fejlődése, az együttműködés hatékonyságának javítása. A NATO–EU stratégiai partnerség kialakításánál a magyar álláspontnak segítenie kell abban, hogy mely kérdésekben maradjon a NATO elsődleges fórum, és milyen természetű problémakörök megvitatása kerüljön át EU–USA viszonylatba. Az EU megtorpanása érezhetően nagyobb figyelmet biztosít a szövetségnek, vonzóvá teszi a NATO-tagság perspektíváját az euroatlanti integrációra aspiráló országok számára. A szövetség részvétele a darfuri békeműveletben egy új típusú munkamegosztás jövőjét vetítheti előre az Európai Unióval. Magyarországnak tehát alapvető érdeke, hogy egy felértékelődő NATO-ban az eddiginél hangsúlyosabb szerepet vállaljon, és képes legyen a vele azonos nagyságú országoknak megfelelő teljesítményt nyújtani.

Az igényesebb NATO-szerepvállalás mellett nagyobb figyelmet kell fordítani az EU-n belüli politizálásra, hiszen az Alkotmányos Szerződés francia és holland elutasítása kihatással lesz az unió külkapcsolataira. Bár úgy tűnik, hogy az európai közös kül- és biztonságpolitika nem volt „vétkes” a „nem” győzelmében, az alkotmányozási folyamat megtorpanása hátrányosan befolyásolja a tervek megvalósítását ezen a területen is. Az Európai Unión belüli egyeztetés nem eléggé hatékony, a kompromiszszumos közös álláspontok szűk mozgásteret biztosítanak a szervezetnek a nemzetközi fórumokon való érdekérvényesítésben. A multilateralizmus gyengülése megint előtérbe helyezte a nagyhatalmak közötti szűkebb egyeztetést, amely informális körbe csak jelentős politikai, szellemi vagy anyagi hozzájárulással lehet bekerülni. Ez felerősíti az európai biztonsági és védelmi politika (ESDP) keretében tett vállalásaink (olasz, szlovén, magyar EU-harccsoport, az EU Védelmi Ügynökség – EDA – munkájában való részvétel, EU-missziós szerepvállalás) teljesítésének fontosságát. Az ESDP-ben való aktív szerepvállalás azért is fontos, mert az unió biztonságpolitikai ambíciói és képességei elsősorban regionális szintre (Balkán, posztszovjet térség, Európával határos térségek) szabottak, és ennélfogva jórészt egybeesnek a magyar biztonságpolitika számára fontos térségekkel. Az utóbbi időben az EU többször vállalt Afrikában is békefenntartói szerepet, mert az instabilitással, a kormányok gyengeségével, a különböző válságokkal (szegénység, betegség, polgárháborúk, terrorizmus) az Afrikai Unió nem tud megbirkózni.

Az EU biztonságpolitikai relevanciáját tovább növeli, hogy a katonai válságkezelésen kívül az ún. nem katonai eszközökkel kezelhető fenyegetések, potenciális fenyegetések és kockázatok kezelésére is alkalmas, és széles eszközskálával rendelkezik a békeépítés területén. Az unió biztonságpolitikai feladatrendszerének bővülését magyar vonatkozásban is le kell képezni, és magyar vonatkozásban is tudatosan hozzá kell látni a komplex civil és katonai képességfejlesztéshez. A NATO-ban és az EU-ban Magyarország csak akkor tud aktívabb szerepet vállalni, ha egy átgondolt koncepció alapján, hosszabb távon érvényesülő érdekek meghatározásával, a szükséges erőforrások allokálásával törekszik a globális biztonsági kérdések megoldásában való részvételre. Egy átfogó szemléletű szakpolitika koherenciát adna a magyar kül- és biztonságpolitikai álláspontnak, amit aztán nemcsak a NATO-ban és az EU-ban, hanem valamennyi, a biztonságot valamilyen módon érintő nemzetközi szervezetben (ENSZ, Európa Tanács, EBESZ, OECD) konzekvensen lehetne képviselni.

Bátrabb partnerségi politika

Magyarország a relatíve korai NATO- és EU-tagságával közép- és kelet-európai szomszédaihoz és partnereihez viszonyítva olyan előnyöket szerzett, amelyek bátrabb és tudatosabb felhasználásával javíthatja külpolitikájának hatékonyságát, megújíthatja szomszédsági kapcsolatait. A környezetünkben lévő országok euroatlanti tagsága vagy aspirációja új politikai együttműködési dimenziókat nyithat meg, amennyiben a magyar külpolitika „országspecifikusan”, az egyes országok törekvéseit segítően épül fel. Hazánk a V4 országokkal az uniós kérdésekben kölcsönösen támogathatja egymást, az EU-tagjelöltekkel (Románia, Bulgária) intézményesen megoszthatja a magyar ismereteket és tapasztalatokat, a NATO-tagországokkal kölcsönös előnyök alapján közösen fejleszthet régiós programokat (például közös légtérvédelem Szlovéniával, Szlovákiával, esetleg Romániával), euroatlanti aspirációkat pedig széleskörűen támogathat. A hatékonyság javításához azonban választani kellene országokat, amelyeket két- és többoldalú, illetve szövetségi kapcsolatrendszerben is támogatni szükséges. Szomszédsági szempontból fontos lenne Horvátország NATO-tagsági akcióprogramjának, Ukrajna intenzív szövetségi párbeszédének és Szerbia-Montenegró békepartnerségi programba való felvételének szponzorálása. Az új partnerségi politika nemcsak verbális politikai támogatást, hanem aktív együttműködési akcióprogramot, különböző szövetségi és uniós kezdeményezésekben való koordinációs szerepvállalást, a szponzorált ország előtt álló feladatokban történő konkrét (segélyezést is beleértő) segítségnyújtást jelentene. A biztonság- és védelempolitikai aktivitást, az ily módon megszerzett befolyást és népszerűséget pedig „cserébe” érvényesíthetni lehetne a külgazdaságban, turizmusban, kétoldalú kapcsolatokban.
Fontos lenne tágabb földrajzi környezetünkben a régiós politika megújítása, egy komplex balkáni stratégia kidolgozása, illetve a posztszovjet térséghez való viszonyunk definiálása. A balkáni politikának nemcsak a katonai szerepvállalásra, Macedónia és Albánia NATO-tagságra (MAP) való felkészülésének segítésére, hanem az egész térséggel való, változó geometriájú gazdasági, kulturális, oktatási, egészségügyi és közlekedési kapcsolatfejlesztésére is ki kell terjednie. A FÁK-országokkal való együttműködés erősítése azért fontos, mert a stabilitás erősödése, a demokrácia fejlődése a Kaukázusban és Közép-Ázsiában közvetlenül kihathat a magyar biztonságra. Ezért a politikai-gazdasági átalakulás mellett a védelmi reform és határbiztonság fejlesztésének elősegítése, a nem katonai típusú fenyegetettségek visszaszorítása, a terrorizmus elleni harc fontos magyar érdek.
Integrált irányítás
A biztonságpolitika megújításának fontos feltétele a belső és külső biztonság szereplőinek egységes, MEH-központú szervezeti-irányítási rendszerbe történő integrálása. Az integrált biztonsági rendszer csúcsszerve (biztonságpolitikai kormányzati kabinet, államtitkárság?) közvetlen felügyelete alá vonná a hadsereget, rendőrséget, határvédelmi szerveket, katasztrófavédelmet, nemzetbiztonsági szolgálatokat, a védelmi közigazgatást, valamint a védelmi ipart. Az egységes biztonsági szektor megteremtése és a fejlesztések biztonsági szempontjainak érvényesítése érdekében – a kettős alárendeltségű angolszász rendszerekhez hasonlóan – a biztonságpolitikai vezető szerv szakirányítási hatáskörrel rendelkezne a biztonság nem katonai kihívásainak és kockázatainak kezelésére rendeltetett állami szervek és hatóságok felé is. A központi biztonságpolitikai irányítási szerv lenne felelős az integrált biztonságpolitikáért, a szakpolitikák, stratégiák és doktrínák kidolgozásáért, végrehajtási programok, akciótervek, intézkedések összehangolásáért. A MEH biztonsági államtitkársága végezné a biztonságpolitika külpolitikába, gazdaságpolitikába történő „beillesztését”, szervezné az állami intézményes kapcsolatokat a tárcák, kormányzati intézmények, nemzeti hatóságok között. Fontos feladata lenne a biztonságpolitika olyan, nem állami szereplőivel való kapcsolattartás (civil szervezetek, nemzetközi vállalatok, környezetvédelmi mozgalmak, egyházak, nemzetközi alapítványok stb.), amelyek képesek saját, szervezeti, nem kormányzati biztonsági koncepcióik kialakítására, és ezen keresztül az állami biztonságpolitika formálására, gazdagítására. A központi csúcsszerv feladata lenne továbbá valamennyi, integrált biztonságpolitikai felfogást igénylő feladat (például oktatás, kutatás stb.) koordinációja és képviselete itthon és külföldön.

Döntés a hadseregről

A biztonság katonai dimenziójának háttérbe szorulása ellenére a katonai erő szerepe a biztonságpolitika formálásában is fontos marad a jövőben, attól függően, hogy a hadsereg milyen szerepet játszik az ország külpolitikájának megvalósításában. Bár Magyarország biztonságpolitikai céljait elsősorban a külpolitika és a gazdaságpolitika eszközrendszerén keresztül kívánja elérni, a védelempolitika változatlanul megmarad az érvényesítés eszköztárában. A haderő nagyságát, jellegét, fejlesztését az fogja meghatározni, hogy az ország milyen nagyságban, formában és területen kíván a globális békeműveletekben részt venni. A döntésnél szövetségi kötelezettségeket (NATO, EU, ENSZ, EBESZ) éppen úgy figyelembe kell venni, mint a kormányzati ambíciókat (jelenleg maximum 1000 fős katonai erő). Nem kétséges, hogy egy modern, társadalmi célokat szolgáló biztonságpolitika a XXI. század elején nem nélkülözhet erős hadsereget. Egy Magyarország méretű kis országnak mintegy 30 ezer fős, szelektív expedíciós és stabilizációs képességekkel rendelkező, nemzetközi együttműködésre alkalmas, korlátozott globalitással alkalmazható, professzionális hadseregre van szüksége. Ehhez pedig hosszú távú, megfelelően finanszírozott, nemzetközileg korszerű haderőfejlesztésre van szükség.

Jobb szubjektív feltételek

A biztonságpolitikai hangsúlyváltozáshoz szükség van a biztonság- és védelempolitikai gyakorlat fejlesztésére is. Egyik oldalon erősíteni kell a külpolitika befolyását, horizontális koordinációját, másik oldalon bátrabb biztonságpolitizálásra van szükség. Sokat kell tenni annak érdekében, hogy a biztonságpolitika ne váljon belpolitikává, kevesebb legyen a pártpolitika a stratégiai és taktikai döntéseknél. Mivel a biztonságpolitika társadalmi meghatározottsága növekedett hazánkban, a szakpolitika formálásában nagyobb szerepe lett a médiának, újszerű eszközöket és megoldásokat alkalmazó nem állami szervezeteknek és mozgalmaknak, a szakmai és nemzetközi felkészültségnek. Éppen ezért a jövőben nagyobb figyelmet kell fordítani a szakpolitikusok, biztonságpolitikai szakértők, újságírók és a biztonsági szféra civil szereplőinek felkészítésére, továbbképzésére. Emellett javítani kell az örvendetesen fellendülő felsőfokú biztonságpolitikai oktatás személyi, tárgyi feltételeit, színvonalát. Az illeszkedő biztonságpolitika fejlesztése, „karbantartása” nem nélkülözheti hazai és külföldi kutatóműhelyek, iskolák bevonását a munkába, a tudományos munka feltételrendszerének sokoldalú biztosítását.

Az elmúlt években Magyarországon a biztonságpolitika leértékelődött. Mivel az ország békéje szilárd, a biztonság szavatolása a kollektív biztonsági rendszerben megvalósultnak látszik, az új veszélyek, kihívások és kockázatok nem kaptak kellő politikai figyelmet és társadalmi támogatást. A nemzeti biztonságra fordítható költségvetési források összességében folyamatosan csökkentek, a 2007–2013 közötti nemzeti fejlesztési célok között a biztonság nem szerepel. A belső biztonság terén tapasztalható hazai nyugalom és a nemzetközi biztonság dinamikus változása között jelentős ellentmondás feszül. Az új helyzetre, kihívásokra és problémákra csak akkor lehet megfelelő válaszokat adni, ha a kormányzati és nem kormányzati tényezők újszerűen fogalmazzák meg a magyar biztonságpolitikát, és erős akarattal, cselekvően vesznek részt megvalósításában.

1 Lásd a 11/1993. (III. 12.) OGY-határozatot a Magyar Köztársaság biztonságpolitikájának alapelveiről, illetve a 27/1993 (IV. 23.) OGY-határozatot a Magyar Köztársaság honvédelmének alapelveiről.
2 94/1998. (XII. 29.) OGY-határozat a Magyar Köztársaság biztonság- és védelempolitikájának alapelveiről.
3 A fejlődéstörténet részletes leírását lásd Gazdag Ferenc: Magyar biztonságpolitika 1990–2000. In: Biztonságpolitika (Szerk. Gazdag Ferenc). HM SVKH. Budapest, 2001.
4 A javuló biztonsági környezetet az alábbi események jellemzik: az európai hagyományos fegyveres erőkről (CFE) szóló szerződés (1990), a Varsói Szerződés megszűnése (1991), a START I–II hadászati fegyverzetcsökkentési szerződések (1991, 1993), a daytoni béke (1995), a posztjugoszláv térséget érintő szubregionális fegyverzet-ellenőrzési egyezmény (1996), a NATO bővítése (1999, 2004) és végül az Európai Unió bővítése (2004). Lásd Tálas Péter–Póti László: A magyar kül- és biztonságpolitika új hangsúlyairól. In: Magyar Külpolitika a 20. században. Tanulmányok. (Szerk. Gazdag Ferenc, Kiss J. László) Zrínyi Kiadó. Budapest, 2004. 314. old.
5 A biztonságfogalom korszerűségét nemcsak a nemzetközi szakirodalom feldolgozása, hanem a szövetségi dokumentumokra (NATO Stratégiai Koncepciója [1991. november 8. Róma]; Európai Biztonsági Stratégia [Európai Tanács, 2003. december 12. Brüsszel]) való támaszkodás is biztosítja.
6 Lásd a 2073/2004. (IV. 15.) kormányhatározat a Magyar Köztársaság nemzeti biztonsági stratégiájáról.
7 A magyar biztonsági stratégia a fenyegetéseket, kockázatokat és kihívásokat három csoportba osztja: (1) globális kihívások, (2) regionális kihívások és (3) belső kihívások. A globális kihívásokhoz sorolja az országhatárokon átnyúló, az ország nemzetközi környezetét és biztonságát befolyásoló kockázatokat és fenyegetettségeket (terrorizmus, tömegpusztító fegyverek elterjedése, működésképtelen államok, illegális migráció, gazdasági instabilitás, az információs társadalom kihívásai, globális természeti, civilizációs és egészségügyi veszélyforrások). A regionális kihívásokhoz sorolja az ország közvetlen biztonsági környezetében (Közép-Európa, Délkelet-Európa, FÁK-országok, a mediterrán térség, Közel- és Közép-Kelet) meglévő kockázatokat. A belső kihívások csoportjába az ország biztonsági helyzetét kedvezőtlenül befolyásolható negatív társadalmi-gazdasági jelenségek (szervezett bűnözés, feketegazdaság és korrupció, kábítószerek elterjedése, poltikai és vallási szélsőségek, demográfiai kihívások) tartoznak.
8 Jó példa erre a köztársasági elnök 2005. augusztus 20-ai tisztavatáson elmondott beszéde. Sólyom László így fogalmazott: „A szabadságjogok kizárólag akkor korlátozhatók, ha az állam bizonyítja a korlátozás elkerülhetetlenségét. Kitágult világunk megteremtette a maga globális veszélyeit. Ilyen a terrorizmus. Ez ellen fellépni minden országnak joga és kötelessége; védekezni minden ország létérdeke. Ez azonban nem vezethet arra, hogy a jogokat a szükségesnél nagyobb mértékben korlátozzák. Új egyensúlyt kell találni a jogok megőrzése és az önvédelem között, olyan egyensúlyt, amely nem megy túl a valóban alkalmas megszorításokon.” Forrás: http://index. hu/politika/belfold/solyom0820/.
 9 Jelenleg a Magyar Honvédség 760 fővel 4 kontinensen, 13 országban, 23 műveletben teljesít szolgálatot. Magyarország jelen van valamennyi szárazföldi NATO hadszíntéri parancsnokságon és műveletben (Afganisztán, Albánia, Bosznia, Irak, Koszovó, Macedónia, Szudán), két EU misszióban (Bosznia, Szudán), négy ENSZ békefenntartó műveletben (Ciprus, Grúzia, Koszovó, Nyugat-Szahara), három EBESZ feladatban (Grúzia, Tadzsikisztán, Bosznia) és más, két- és többoldalú szerződéseken alapuló békeműveletben. Két misszióban (Sínai-félsziget, Bosznia) kis létszámban már rendőrök is teljesítenek szolgálatot.
10 A védelmi kiadások NATO-tagságunktól kezdődően, GDP-arányosan, az alábbiak szerint alakultak: 1999-ben 1,65%, 2000-ben 1,72%, 2001-ben 1,83%, 2002-ben 1,67%, 2003-ban 1,69%, 2004-ben 1,53%, 2005-ben 1,28%. Az előzetes tervek szerint jövőre 1,2% lesz, amely 2009-ig fokozatosan 1,39% -ra növekszik, majd ezen a szinten stabilizálódik. Forrás: HM 2005.
11 A koordinációs problémákat jól érzékelteti, hogy a kormány a 2073/2004. (IV. 25) kormány határozattal jóváhagyta a Magyar Köztársaság nemzeti biztonsági stratégiáját, az 1076/2004. (VII. 22) kormány határozattal pedig megbízta a belügyminisztert a biztonság stratégiájának kidolgozásával. Vö. 1076/2004. (VII. 22) kormány határozat az Európa-terv (2007–2013) kidolgozásának tartalmi és szervezeti kereteiről. 2. old.
12 A kormány a nemzeti biztonsági stratégia (NBS) jóváhagyása után, 2004. szeptember. 30-ai határidővel az alábbi ágazati stratégiák kidolgozását rendelte el: katonai, rendvédelmi, migrációs, katasztrófavédelmi, nemzetbiztonsági és terrorizmus elleni, gazdasági-pénzügyi, szociálpolitikai, környezetvédelmi, informatikai és információvédelmi, valamint humánerőforrás-fejlesztési stratégia.