Honvédelmi Minisztérium

Átláthatóság, ellenőrizhetőség és jogszerűség a tárca beszerzési folyamatában

2006.08.02.

A honvédelmi tárca évről évre jelentős költségvetési forrásokat használ fel a haderőfejlesztése és a szövetségi kötelezettségek teljesítéséhez szükséges katonai képességek megteremtése céljából. A fentiek megvalósításának egyik legfontosabb eszköze a beszerzés. A beszerzés feladatkörébe nemcsak a fejlesztések, a képesség megteremtéséhez szükséges eszközök és szolgáltatások megszerzése, hanem a napi élet biztosítása is beletartozik. Ennek hatására a beszerzési feladatok végrehajtása rendkívül összetett feladattá vált, és a közvélemény különösen érzékenyen reagál az egyes fontosabb eseményekre. Ezért a honvédelmi tárca vezetésének legfontosabb törekvése, hogy a tárca hatáskörébe tartozó beszerzések átláthatók, ellenőrizhetők legyenek, a lebonyolítás a jogszabályi keretek között valósuljon meg, és a közpénzek felhasználásával, a köztulajdon használatának nyilvánosságával, átláthatóbbá tételével és ellenőrzésének bővítésével összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 2003. XXIV. törvényben meghatározottak figyelembevételével biztosított legyen a beszerzések nyilvánossága.

A közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. törvény 2004. május 1-jei hatálybalépését követően kidolgozták a különböző speciális területeket érintő jogszabályokat és belső szabályozásokat, és a beszerző állomány felkészült az alkalmazásukra. Az eltelt időszakban a gyakorlati tapasztalatok alapján az Európai Közösség a közbeszerzési rendszer korszerűsítését célzó irányelveket adott ki, melynek érvényesítésére 2006. január 15-ei hatállyal alapvetően módosult a közbeszerzésekről szóló törvény.
A honvédelmi tárca beszerzési tapasztalatai is azt követelték, hogy a 2004. évi szabályozásokat a gyakorlati követelményekhez kell igazítani. Ennek megvalósítása érdekében átdolgozták a tárca beszerzési rendjét szabályzó 89/2004. (HK. 25.) HM-utasítást, és helyébe lépett a Magyar Honvédség, valamint a honvédelmi miniszter közvetlen irányítása és felügyelete alá tartozó szervezetek beszerzéseinek eljárási rendjéről szóló 102/2005. (HK. 22.) HM-utasítás. A tárca javaslatára módosították a védelem terén alapvető biztonsági érdeket érintő, kifejezetten katonai, rendvédelmi, rendészeti célokra szánt áruk beszerzésére, illetőleg a szolgáltatások megrendelésére vonatkozó sajátos szabályokról szóló 228/2005. (VII. 30.) kormányrendeletet.
A Magyar Honvédség katonai szervezeteinél rendkívül heterogén a beszerzésekkel kapcsolatos személyi és tárgyi feltételek biztosítottsága. Kevés szervezetnél áll rendelkezésre beszerzési tapasztalattal rendelkező jogi végzettségű személy, több szervezetnél a beszerzési ügyek intézésére kijelölt munkatársak is, a beszerzés lebonyolításának sajátosságai miatt, állandó szakmai támogatásra szorulnak.
A fenti okok arra ösztökélték a tárca vezetését, hogy ismételten átfogó felkészítést, konzultációt szervezzen és vezessen le valamennyi katonai szervezet beszerzéssel foglalkozó állománya részvételével. A felkészítés keretében a résztvevők kapjanak iránymutatást a megváltozott jogszabályi környezetben való eligazodáshoz, kellő mértékű tájékoztatást a változások és szabályozások indokairól, céljairól és nem utolsósorban elegendő segítséget ahhoz, hogy munkájukat eredményesen, de szabályozott keretek között tudják végezni.
Ezen célok megvalósítása céljából – dr. Fapál László közigazgatási államtitkár intézkedésére – került sor 2006. március 7-én a Honvédelmi Minisztérium II. objektumában a Magyar Honvédség beszerző állományának továbbképzésére. A téma fontosságára való tekintettel a továbbképzést Wapplerné dr. Balogh Ágnes jogi helyettes államtitkár asszony személyesen koordinálta és vett részt a megbeszélésen.
A továbbképzés keretében dr. Mondschein Anita százados, a HM Beszerzési és Biztonsági Beruházási Hivatal jogtanácsosa tájékoztatást adott a közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. törvény módosításáról szóló 2005. évi CLXXI. törvény főbb tartalmi elemeiről, értelmezéséről és gyakorlati alkalmazásáról. Előadásában szólt arról, hogy a közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. törvény (Kbt.) az elmúlt időszakban több módosításon ment keresztül. A legjelentősebb ezek közül a 2005. évi CLXXII. törvény, mely a Magyar Közlöny 2005/170. számában jelent meg. A módosítás hatálybalépésének ideje főszabályként 2006. január 15.

Változások a közbeszerzési törvényben

A módosítás indokát több tényező is adta. A közvetlen okot az új EK-irányelvek elfogadása jelentette. A klasszikus ajánlatkérőkre vonatkozó 2004/18/EK-irányelv, valamint a közszolgáltatókra vonatkozó 2004/17/EK-irányelv implementálási határideje 2006. január 31-e volt. Az irányelvek közzétételének időpontja 2004. április 30-a volt. Mint ahogy az már a dátumokból is látszik, ezen időpontban Magyarország még csak társult állam, nem pedig tagállama volt az Európai Uniónak. Így hazánknak nem volt aktív szerepe a szabályozás kialakításában, ugyanakkor hazánk mint társult állam, a fokozott jogkövetés elvét alkalmazta a jogalkotás terén.
A jogalkotó ezeken az irányelveken túl figyelembe vette a 2003-as törvény elfogadása óta felhalmozódott ítélkezési tapasztalatokat, valamint a gyakorlati problémákat is. Ez a három szempont teremtette meg a törvénymódosítás alapját.
Főbb változást hozott a törvényben az értékhatárok változása, így a Kbt. IV. fejezete szerint három számadatról beszélhetünk:

A Kbt. IV. fejezet alkalmazásában megszűnt az értékhatárok SDR-hez kötöttsége, helyette az unió konkrét EUR-adatokat határozott meg.
Természetesen ezek a számadatok forintosítását továbbra is az EU Bizottsága végzi, illetőleg a hazai nagyközönség számára a Közbeszerzések Tanácsa teszi közzé.
A Kbt. VI. fejezete alkalmazásában az alábbi értékhatárok élnek:

Az értékhatárok tehát a nemzeti rezsimben viszonylagosan emelkedtek. Viszonylagosan, mert az nem terjedt ki az összes beszerzési tárgyra, így változatlan maradt az építési és a szolgáltatási koncesszió értékhatára. A másik három terület értékhatára viszont emelkedett. (2005-ben az árubeszerzés 25 millió forint, a szolgáltatás 20 millió forint, míg az építési beruházás értékhatára 70 millió forint volt.)
A leglátványosabb emelkedés a Kbt. IV. része alkalmazásában történt.

2004. január 1-jétől 2005. december 31-ig az egyszerű eljárás értékhatárai az alábbiak voltak:

Mint ahogy az látható, ez építési beruházások esetén másfélszeres, míg árubeszerzés és szolgáltatás esetén már négyszeres emelkedést jelent. Általánosságban tehát elmondható, hogy az értékhatárok emelkedtek, ám kiugró emelkedés az egyszerű eljárásoknál következett be.
A törvénymódosítás másik eleme a hivatalos közbeszerzési tanácsadó szabályozása. A 2003. évi Kbt. egy új jogintézményt és egyben a közbeszerzési eljárások egy újabb alanyát vezette be a közbeszerzések világába: a hivatalos közbeszerzési tanácsadót. Tanácsadó igénybevételét a jogalkotó a közösségi rezsim tekintetében kötelezővé tette. Ez a kötelezettség a hatályos magyar jogban továbbra is fennmaradt, megjegyzem, az új irányelvek tanácsadó kötelező igénybevételét már nem írták elő. A kötelezettséget a jogalkotó a nemzeti rezsimbe is kiterjesztette klasszikus ajánlatkérők esetén, de csak versenypárbeszéd esetén. A szabályozás másik fontos eleme, hogy a tanácsadónak nem kell „függetlennek” lennie, a feladatot munkavállaló is elláthatja, természetesen megbízási szerződés keretében. A módosításnak ezt az utóbbi elemét a gyakorlati tapasztalatok indokolták. A korábbi szabályozás ugyan nem írta elő a „független” kitételt, azonban a törvény miniszteri indokolása már igen. E kettősség következtében az egyes ajánlatkérők többféle megoldást alkalmaztak, így voltak, akik munkavállalójukkal oldották meg a kérdést. A problémával a Közbeszerzések Tanácsa is foglalkozott. A módosítással azonban ez a normatív kettősség megszűnt, a törvény már kifejezetten rendelkezik a munkavállalók kérdéséről.
A törvénymódosítás másik területe az összeférhetetlenség további szabályozása. A törvény 10. § (6) bekezdése két új esetet tartalmaz az összeférhetetlenség alóli kivételek körében. Így nem minősül a közbeszerzési eljárás előkészítésébe bevont személynek az olyan személy, akitől az ajánlatkérő:
„a) az adott közbeszerzéssel kapcsolatos helyzet-, illetőleg piacfelmérés, a közbeszerzés becsült értékének felmérése érdekében a közbeszerzés megkezdése időpontjának megjelölése nélkül, kizárólag a felmérés érdekében szükséges adatokat közölve kért tájékoztatást, vagy b) a támogatásra irányuló igény (pályázat) benyújtásához szükséges árajánlatot kapott, feltéve, hogy az a), illetőleg b) pont alkalmazása kapcsán az ajánlatkérő nem közölt vele a közbeszerzési eljárás során az összes ajánlattevő (részvételre jelentkező) részére rendelkezésre bocsátott adatok körét meghaladó információt.”
A módosítást a gyakorlati tapasztalatok indokolták. A jogalkotónak reálisan fel kellett mérnie, hogy az egyes ajánlatkérők a becsült érték, és így a megfelelő rezsim meghatározása érdekében olykor piackutatást végeznek. A korábbi szabályozás értelmében azonban a piackutatásba bevont személyek jogi megítélése nem volt egyértelmű. A törvény e kivételek alkalmazását fontos garanciákhoz köti. Nevezetesen a célhozkötöttség, az esélyegyenlőség, versenysemlegesség kritériumaira kell figyelemmel lennie az ajánlatkérőnek. E szempontok azért is fontosak, mert egy esetleges jogvita során az ajánlatkérőnek ezen szempontokra visszavezethetően tudnia kell bizonyítania, hogy miért nem zárta ki az érintett személyt. Egy újabb eleme a szabályozásnak az úgynevezett „távolmaradási nyilatkozat”. A Kbt. 10. § (7) bekezdésének rendelkezése értelmében, ha az ajánlatkérő nevében eljáró, illetőleg a közbeszerzési eljárásba bevonni kívánt személlyel, szervezettel szemben fennáll a törvény szerinti összeférhetetlenség, úgy az eljárás irataihoz csatolni kell az érintett érdekelt gazdálkodó szerv távolmaradási nyilatkozatát. A nyilatkozatban az érintett érdekelt gazdálkodó szerv arról köteles nyilatkozni, hogy az eljárásban se ajánlattevőként, se alvállalkozóként nem vesz részt. A törvény az alvállalkozók körében nem nevesíti a közbeszerzés értékének 10%-át meghaladó mértékben bevonni kívánt alvállalkozókat, így ebből következően az minden alvállalkozóra kötelezően alkalmazandó előírás.
A módosítás új eljárásfajtákat is teremtett. Így a már nemzeti rezsimből ismert keretmegállapodásos eljárás megjelent a közösségi rezsimben, valamint a közösségi és nemzeti rezsimben létrejött a versenypárbeszéd jogintézménye. Az új irányelvben szerepel még a dinamikus beszerzési rendszer, valamint az elektronikus árlejtés is. A dinamikus beszerzési rendszer bevezetési határideje 2007. január 1-je, míg az elektronikus árlejtésé 2006. július 1-je.
A törvény tehát új, önálló eljárástípusként vezette be a versenypárbeszédet. A versenypárbeszéd egy a közösségi és a nemzeti rezsimben kizárólag „klasszikus” ajánlatkérők esetén alkalmazható sajátos beszerzési mód.
A versenypárbeszéd összetett eljárás, akkor alkalmazható, ha a nyílt vagy meghívásos eljárás egyébként nem vezetne eredményre. Az ajánlatkérő eljárása a törvény szerint két esetben lehet összetett. Egyrészt, ha az ajánlatkérő objektíve nincs abban a helyzetben, hogy meghatározza azokat a műszaki eszközöket, amelyek a céljainak megfelelnek, másrészt, ha objektíve nincs abban a helyzetben, hogy meghatározza a projekt jogi és vagy pénzügyi feltételeit. Fontos a törvénynek az a kitétele, hogy az okoknak objektívnek kell lenniük, nem eredhetnek az ajánlatkérő mulasztásából.
Az eljárás egyébként háromszakaszos. A háromszakaszos eljárási rend nem ismeretlen a közbeszerzések világában, már a régi törvény hatálya alá tartozó haditechnikai eszközök beszerzésére vonatkozó eljárási szabályokról szóló 152/1999 (X. 22.) kormányrendelet is ismert ilyen eljárástípust, ez volt az ún. szűkítéses tárgyalásos eljárás. Ez az eljárási mód aztán természetesen továbbra is fennmaradt a haditechnika világában, így azt a 228/2004 (VII. 30.) kormányrendelet is megfelelően tartalmazza.
A versenypárbeszéd a részvételi szakasszal indul, majd a párbeszéd következik a kiválasztott ajánlattevőkkel. E második szakasz eredményeképpen megszületnek az ún. megoldási javaslatok, melyek alapján az ajánlatkérő már képes pontos ajánlatkérésre. Ezen ajánlatkérésre adott ajánlatok jelentik az eljárás harmadik szakaszát, mely végén az ajánlatkérő a nyertes ajánlattevővel szerződést köt.

A hiányPótlás jogintézménye

A törvény másik jelentős módosítási területe a hiánypótlások világa. A hiánypótlás jogintézménye több fejlődési szakaszon ment át az évek alatt. Az eltelt időszak alatt egyértelműsödött, hogy pontosan mikor lehet és kell, illetőleg milyen körben lehet és kell egyáltalán hiánypótlást elrendelnie az ajánlatkérőnek. A törvénymódosítást e tekintetben a gyakorlati és ítélkezési tapasztalatok inspirálták. Változatlan maradt az a kötelezés, mely szerint az ajánlatkérőnek az ajánlati felhívásban kell rendelkeznie arról, hogy kíván-e hiánypótlást tartani. Már ez az első ajánlatkérői döntés fontos kihatással van az eljárás egészére, hiszen egy nem kellően felkészült ajánlattevői kör esetén a hiánypótlás kizárásával reálisan lehet számolni az eljárás eredménytelenségének kockázatával. A törvénymódosítás azonban továbbment ezen az ajánlatkérői döntésen, és egy további döntés meghozatalára kötelezte az ajánlatkérőt, mely szerint az ajánlati felhívásban a hiánypótlás terjedelmét is meg kell határoznia. Így lehetősége van az ajánlatkérőnek, hogy teljesen kizárja a hiánypótlást, csak korlátozott, vagy teljes körben biztosítsa azt.
Az új Kbt. bevezette a többszöri hiánypótlás jogintézményét. Ezzel kapcsolatban a gyakorlatban több probléma is felmerült. Így a hiánypótlás biztosítása esetén kérdéses volt, hogy hol az a határ, ahol még hiánypótlásról, illetőleg már az ajánlatok módosításáról van szó. Ugyanígy kérdésként merült fel az egyes konkrét hiányok orvoslásának egymás utáni, többszöri lehetővé tétele, azaz meddig kell elmennie az ajánlatkérőnek a hiánypótlás biztosításával. Így az egyes ajánlattevők több okból is támadhatták az ajánlatkérőt (azért lett érvényes, mert többször hiánypótolták, azért lett érvénytelen, mert csak egyszer hiánypótolták). A törvénymódosítás megoldást teremtett a problémára. Így csak akkor lehet újabb hiánypótlást elrendelni, ha az ajánlatkérő további, a korábbi hiánypótlásokban nem szereplő hiányt észlelt. Ennek eredményeképpen ez a kettősség megszűnt, ha az ajánlattevő határidőre nem pótol, úgy azt újból hiánypótolni és hiánypótoltatni már nem lehet. Ezen túl a törvénymódosítás egy másik gyakorlati problémát is kezelt. Az önkéntes hiánypótlás kérdését. A korábbi szabályozás értelemében csak azt a hiányt lehetett pótolni, melyre nézve az ajánlatkérő hiánypótlást rendelt el, azaz a törvény nem tette lehetővé az önkéntes, felszólítás nélküli hiánypótlást. A jogalkotó ezért már lehetővé tette, hogy ha az ajánlattevő is hiányosságot észlel, úgy azt önállóan is megtehesse. Természetesen ennek is vannak korlátai. Így csak akkor kerülhet erre sor, ha a hiánypótlást az ajánlatkérő eleve nem zárta ki, illetőleg egy már korábbi, határidőn túli hiányt az ajánlattevő később már nem pótolhat önállóan.
A gyakorlatban számtalanszor előfordult, hogy az egyes ajánlattevők a hiánypótlás keretében új közös ajánlattevőt vagy alvállalkozót jelöltek meg, valamint értelemszerűen csatolták az új személyek okmányait, nyilatkozatait. Ez azonban már az ajánlat tartalmi módosításának a problémáját vetette fel. Így a jogalkotó figyelembe véve a kialakult joggyakorlatot, eleve kizárta az ilyen ajánlattevői cselekményeket, vagyis az ilyen megjelölés érvénytelen.
A gyakorlatban élesen jelentkezett az ajánlat módosításának kérdése. Erre már több szempontból nézve is utaltam. A fő probléma az volt, hogy ilyenkor mihez is kapcsolódik az ajánlati kötöttség. A törvény értelmében az ilyen nem megengedett módosítások érvénytelenek, és az eredeti ajánlat rendelkezései az irányadók, azokat kell az ajánlatkérőnek értékelni.
A jogalkotó a jogszabály-módosítást ügyesen felhasználta arra, hogy más egyéb gyakorlati kérdéseket is rendezzen. Ezek közé tartozik a dokumentációvásárlás közös ajánlattevők esetén. Tekintettel arra, hogy a törvény korábban nem tartalmazott rendelkezést e tekintetben a közös ajánlattevőkre nézve, a dokumentációt a közös ajánlattevők mindegyikének meg kellett vásárolnia, egyébként ad absurdum az ajánlatuk érvénytelen lett volna. Viszont ha figyelembe vesszük azt a tényt, hogy a közös ajánlattétel esetén az ajánlattevők ugyanabból a dokumentációból dolgoznak, ajánlatukat közösen teszik meg, akkor az, hogy ezt kétszeres áron tegyék meg, mindenféleképpen indokolatlan. Ez természetesen főleg a nagyobb értékű beszerzéseknél jelentkezett ilyen élesen, ahol adott esetben többmilliós dokumentációkról beszélünk. A jogalkotó felismerte ezt az indokolatlanságot, így már a törvény kifejezett rendelkezést tartalmaz erre az esetre nézve.

Egyszerű eljárások

A törvény három új kivételi körrel gazdagodott. Így nem kell egyszerű eljárást lefolytatni:

Kiemelt figyelmet a harmadik eset érdemel. Ez az ún. akciós ajánlat esete. A régi Kbt. ugyan tartalmazta ezt az esetet, de az új törvénybe ez már nem került bele. Most a jogalkotó visszahozta ezt az esetkört. Azonban alkalmazásának kógens feltételei vannak, azaz ha az ajánlatkérő nem tudja tételesen, feltételről feltételre igazolni az eljárása jogalapjának a helyességét, úgy igen kényelmetlen jogorvoslati eljárásnak teheti ki magát.
Fontos megemlíteni még, hogy a régi törvény szerint, ha hirdetmény nélküli egyszerű eljárást folytatott le az ajánlatkérő, úgy legalább a második körig meg kellett várnia a három ajánlatot. A törvény eltörölte ezt a szigorítást, és így ha nem érkezik be elsőre három ajánlat, úgy az ajánlatkérő két dolgot tehet. Vagy bontás nélkül új ajánlattételre szólít fel, vagy felbontja az ajánlatokat, és folytatja az eljárását a kiírása szerint.
Összegezve elmondható, hogy a jogalkotó azon túl, hogy egy, a közösségi jogból eredő jogalkotási kényszerből vezéreltetve beemelte a hatályos magyar közbeszerzési jogba a közösségi jog legújabb vívmányait, ügyesen fel is használta ezt az alkalmat, hogy a gyakorlat és az ítélkezésnek az új törvény elfogadása óta felhalmozott tapasztalatait is megfelelően beépítse a törvénybe.

A honvédségi beszerzésekről

Ezt követően e sorok írója, mint a HM Beszerzési és Biztonsági Beruházási Hivatal főelőadója, adott tájékoztatást a Magyar Honvédség, valamint a honvédelmi miniszter közvetlen irányítása és felügyelete alá tartozó szervezetek beszerzéseinek eljárási rendjéről szóló 102/2005. (HK. 22.) HM-utasítás főbb szabályozási elemeiről, azok értelmezéséről és a gyakorlati életben történő alkalmazás szabályairól.
A bevezetőben kiemeltem, hogy a honvédelmi tárca vezetésének alapelvárása a beszerzések átlátható, ellenőrizhető módon történő végrehajtása a jogszabályi keretek fokozott figyelembevételével. Ennek elősegítése céljából a szervezet-korszerűsítések során megvalósult a „beszerzések hármas funkciójának” (tervezés, végrehajtás, ellenőrzés) szervezeti szétválasztása.
Az új belső szabályozás a fenti alapelvekre épülően egy szerkezetbe foglalja a tárca teljes beszerzési rendszerét. Megszűnt az a korábbi gyakorlat, hogy bizonyos szakterületek más HM-utasítás hatálya alá tartoztak. Teljesen eltérő rendjük miatt kizárólag a NATO Biztonsági Beruházási Program keretében megvalósuló beszerzések tartoznak más szabályozási rendhez.
A szabályozás szerkezete olyan, hogy alkalmazása során egyszerű legyen az eligazodás, világos útmutatást adjon a felsőbb szabályozásokkal való kapcsolódásra, elősegítve azok megfelelő alkalmazását. Az utasítás egyik legfontosabb új eleme a beszerzésekért valamilyen formában felelős személyek felelősségi rendjének a meghatározása. Jelentőségét az egyes beszerzési folyamatot befolyásoló fontos kötelezettségek személyekhez kötése adja.
A személyi és tárgyi feltételek megléte, az elvárható szakmai felkészültség és nem utolsósorban a jogosultság telepítésének indokoltsága alapján a beszerzések végrehajtására jogosult szervezeteket külön felsorolják, feltüntetve a beszerzési jogosultságokat, a szervezetre háruló kötelezettségeket, a szervezet által végrehajtandó feladatokat.
A szabályozás alapvetően két nagy csoportra osztja a beszerzések végrehajtására feljogosított szervezeteket. Az első kategóriát a kizárólagos jogosultságokkal felruházott fő beszerző szervezetek képezik, melyek a HM Beszerzési és Biztonsági Beruházási Hivatal (HM BBBH), a HM Ingatlankezelési Hivatal (HM IKH) és a HM Nemzetközi Rendezvényszervező Hivatal (HM NRH). Ezek közül tisztán beszerző szervezet csak a HM BBBH, a legkiterjedtebb beszerzési jogosultsággal. A másik két beszerző szervezet egyben szakanyagnem-felelős is.
A második csoportba azok a szervezetek tartoznak, amelyeket lényegében a napi működéssel összefüggő, váratlan, egyszerűbb eljárásokkal lebonyolítható beszerzések végrehajtására jogosították fel. Ebbe a körbe tartozik a fő beszerző szervezeteken kívüli minden más honvédelmi szervezet.
A központi ellátó szervezetek külön szakaszban szerepelnek, mert beszerzési jogosultságuk alapján a fő beszerző szervezeteken kívüli honvédelmi szervezetek kategóriájába tartoznak, de központi ellátó szerepükből következően szervező, koordináló feladatkörük is van. A feladatok jellege miatt külön szakaszokban szerepelnek a beszerzéseket koordináló, irányító szervezetek, melyek közé HM-főosztályok és MH-szintű szakanyagnem-felelősi hatáskörrel rendelkező parancsnokságok tartoznak.
A szabályozás kiemelten fontos részét képezi a tervezési rend és a terven felüli beszerzések engedélyezési eljárásának a meghatározása. A beszerzések legfontosabb célja a tízéves haderő-fejlesztési és erőforrástervben meghatározott feladatok végrehajtásának a biztosítása, ezért alapvető fontosságú, hogy a beszerzési tervek ezzel összhangban legyenek.
A tervezés alapelve az alulról felfelé történő építkezés, annak érdekében, hogy a katonai szervezetek tízéves haderő-fejlesztési és erőforrástervből következő és a napi működtetést biztosító igényeit a beszerzési tervekbe a tényleges felhasználók javaslata alapján dolgozzák be. A javaslatok ugyanakkor szolgálati úton az MH-szintű szakanyagnem-felelősök útján jutnak el a jóváhagyóhoz a takarékos anyaggazdálkodás és a szakanyagok feletti felügyelet biztosítása érdekében.
Az utasítás külön foglalkozik a terven felüli beszerzések engedélyezési rendjével. Az engedélyezés többlépcsős, és minden beszerzéssel kapcsolatos engedélyezési jogkörrel a HM közigazgatási államtitkára rendelkezik.
A közbeszerzési eljárás folyamata és a döntéshozatal egyes fázisait leszabályozták azzal a céllal, hogy biztosítsák az átláthatóság érdekében a beszerzéseket döntően befolyásoló lépések állandó felügyeletét. A szabályozás természetesen nem tartalmazza a más jogszabályokban szereplő eljárásrendet. A infrastrukturális beszerzések általánostól eltérő szabályai külön szerepelnek az utasításban azzal a céllal, hogy az ilyen jellegű beszerzéseket végzők eligazodása egyszerű legyen az egységes szerkezetű szabályozásban.
A HM-utasítás fontos részét, teljesen új szabályozási elemét alkotják a különböző speciális eljárásrendet igénylő beszerzési fajták, beszerzési helyzetek. Az elmúlt időszak tapasztalatai alapján szükségessé vált a speciális eljárásrendet igénylő keretmegállapodások megkötését célzó, illetve a központosított közbeszerzés körébe tartozó termékbeszerzés eljárásrendjének, a haditechnikai jellegű, illetve a nemzetbiztonsági célú beszerzések eljárásrendjének, valamint a nemzetközi műveletekben külföldön részt vevő szervezetek működését biztosító beszerzések eljárásrendjének áttekinthető szabályozása.
Minden beszerzésnek annyi realitása van, amennyire összhangban van a pénzügyi erőforrás-lehetőségekkel. Ezt az összehangolást szolgálja a beszerzési feladatok előkészítési időpontban történő pénzügyi ellenjegyzése. Az ellenjegyzés fontosságára való tekintettel az utasítás külön fejezetben szabályozza a pénzügyi ellenjegyzés rendjét.
A beszerzések ellenőrizhetősége, áttekinthetősége érdekében szükséges a beszerzési eljárások minden mozzanatát szigorú, áttekinthető és hosszabb távra szóló megőrzési kötelezettséggel járó dokumentálással ellátni. Ezért az utasítás külön fejezetben a dokumentálás rendjére vonatkozó részletes szabályozást tartalmaz.
A beszerzési eljárások vezetéséhez, irányításához nélkülözhetetlen a beszerzések helyzetéről történő folyamatos informálódás, melyet az utasítás külön szabályoz. Ezeket a feladatokat tartalmazza a beszerzések jelentési rendjéről szóló fejezet.
A beszerzési feladatok alapvető célja a tízéves haderő-fejlesztési és erőforrástervben megfogalmazott feladatok végrehajtása. Ebből eredően kiemelt fontosságú, hogy a beszerzések tervezése a haderő-fejlesztési terven alapuljon, és mind tartalmában, mind ütemezésében szinkronban legyen azzal. A Tárca Védelmi Tervezési Rendszer (TVTR) megfelelő működtetése biztosítja ezt az összhangot.

A tervezési folyamatról

A következő előadás keretében Paor József ezredes, a HM Védelmi Tervezési Főosztály osztályvezetője tájékoztatta a jelenlévőket a Magyar Honvédség képességei alakításának 2006–2015 közötti időszakra vonatkozó tízéves terve, a tárca tízéves öszszegzett erőforrás-, költségszükségleti és kiadási igényterve, valamint az éves beszerzési terve összhangjának biztosításáról, a tervezés felügyeletének, a beszerzés indításának alapelveiről.
Az előadásában az alábbi fontosabb területeket érintette:

A főbb témakörök kifejtése során elmondta, hogy a tárca védelmi tervező rendszer hatékony működtetését az alábbi négy alrendszer összehangolt tevékenysége biztosítja.

A TVTR működését és eljárásrendjét 2005 évben a 46/2005 HM-utasítás, valamint a 77/2005 HM KÁT-intézkedés, jelenleg a 6/2006 HM-utasítás szabályozza. Ennek értelmében a Magyar Honvédség képességeinek elérését, működtetését és fenntartását, kiképzését, felkészítését, kiképzési rendezvényeit, a hazai és nemzetközi gyakorlatai szükséges feladatait a TVTR eljárásrendjének megfelelően a Katonai képesség- és feladattervező alrendszer (KFTAR) keretében kell meghatározni.
Az előadás további részében az Erőforrás- és költségtervező alrendszer (EKTAR) helyével és szerepével, annak részrendszerei összetevőivel kapcsolatban elmondta, hogy ennek fejlesztése és működtetése a HM Védelmi Tervezési Főosztály feladata.
Az Erőforrás- és költségtervező alrendszer leglényegesebb feladata a Katonai képesség- és feladattervező alrendszerben meghatározott képességfejlesztési (program)csomagok, kiképzési, működés-fenntartási feladatok végrehajtásához szükséges erőforrások és költségek, valamint kiadási igények feladatorientált tervezése, a különböző időtávú és részletezésű erőforrás- és költségtervek kidolgozása, összeállítása és tárcaszinten történő összegzése. Ennek során – más tervezőalrendszerekkel együttműködve – a forráskeretek elsődleges elosztási javaslatának kidolgozása, a priorizált katonai feladatok és a rendelkezésre álló források összevetése, döntési alternatívák kialakítása, valamint a programmegvalósítás és a normatív alapú támogatás nyomon követése.
A katonai tervezés folyamatában a politikai vezetés az országvédelmi követelmények és szövetségi elkötelezettségek alapján megfogalmazza a védelmi célokat, a haderő-ambíció szintjeit és elvárt képességeit, ami alapján a katonai vezetés meghatározza a haderő feladatait. Az erőforrás- és költségszükséglet, valamint a kiadási igénytervezés folyamatában megtörténik a feladatokhoz szükséges erőforrások és azok költségeinek megtervezése, azok rendelkezésre álló forrásokhoz igazítása, szükség szerinti visszatervezéssel a terv kiegyensúlyozása. A költségvetés-tervezés folyamatában végbemegy a költségigények költségvetési terv szerinti formába öntése, annak költségvetési törvény szerinti parlamenti beterjesztési, majd az elemi költségvetések elkészítése.
Bár a tárca éves beszerzési terve kidolgozásának folyamata jól elkülönül a TVTR valamennyi alrendszerétől, azonban annak kidolgozása szervesen illeszkedik azok kimeneti produktumaihoz, végrehajtása jelentősen visszahat a tervek megvalósíthatóságára, azok gördítésére, illetve az új tervek kidolgozására is. Ez a folyamat az, amely meghatározza a tárca éves beszerzési és a tízéves tervének összhangját.
Röviden elemezte a „Magyar Honvédség képességei alakításának tízéves terve” kidolgozásának modelljét, majd a gazdasági tervezési feladatokról szólva elmondta, hogy a programfelelős szervezetek a HM VTF, a HM KTCSF és a HM HFF szakirányításával elkészítik a katonai tervezés során kialakított programelgondolási javaslatok tételes erőforrás- és költségigényeit. Alakulatprojektek esetében az állománytáblás eszközöket, katonai szervezethez nem köthető fejlesztési programok esetében a programfelelősök által azonosított erőforrásokat beárazzák. Az alkalmazási készenléti idők, a képességelérési határidők és a rendelkezésre álló források figyelembevételével megtörténik az erőforrásigények ütemezése. A programterveket bedolgozzák a tízéves erőforrás- és költségtervbe. A programok végrehajtását a HM HFF felügyeli.
Felvázolta az erőforrás- és költségtervezésben részt vevők feladatait, amelyek a következők:

A tervezés folyamatáról szólva hangsúlyozta, hogy a tervezés központilag felülről lefelé történik:

Alulról felfelé tervezik:
Meghatározott forráskorlátok és priorizálás mellett a haderő működtetésének, fenntartásának, kiképzésének és alkalmazásának feladatait, azok erőforrás- és költségszükségletét, valamint költségvetési igényeit.
Az elhangzottak összefoglalásaként kiemelte a legfontosabbakat:

2002. évet követően igazodva az új közbeszerzési jogszabályok követelményeihez, egységes szerkezetű tárcaszintű éves beszerzési terv alakult ki. Az eltelt időszak tapasztalatait elemezve született meg a HM-utasítás éves beszerzési terv összeállítására és módosítására vonatkozó szabályozási része.
A tárca éves beszerzési terve összeállításával és módosításával kapcsolatos követelmények értelmezéséről Csipkereki Tibor mk. alezredes, a HM Hadfelszerelés Fejlesztési Főosztály osztályvezető-helyettese adott tájékoztatást a résztvevők részére. Előadásában főként az éves beszerzési tervvel kapcsolatos eddigi tapasztalatokat elemezte azzal a céllal, hogy az elkövetkező időszakban elkerülhetők legyenek a felesleges adminisztrációs lépések, gyorsabbá váljon a beszerzések előkészítési folyamata. Vázolta az éves tervezés rendjét, a tervezésben különböző feladattal és jogosultsággal felruházott szervezetek kapcsolatát és tevékenységét, valamint a jóváhagyásra felterjeszthető éves beszerzési terv kialakulásának folyamatát. Rávilágított a tervezési adatok megalapozottságának jelentőségére és a tervező szakmai szervezetek felelősségének fontosságára. Külön szólt az éves beszerzési tervben nem szereplő, vagy év közben módosuló beszerzési feladatok, igények engedélyeztetésének, az ezzel összefüggő éves beszerzési terv módosításának rendjéről, gyakorlati tapasztalatairól.
A beszerzések tervezését követően a beszerzésekkel kapcsolatos információszolgáltatás jelentőségéről és fontosságáról tájékoztatta a résztvevőket. Felhívta a figyelmet arra, hogy a főosztály a tárca vezetését alapvetően a HM-utasításban meghatározott módon és időszakban beérkező jelentések feldolgozása alapján tudja tájékoztatni, ezért fontos, hogy minden, a beszerzési tevékenységet befolyásoló információ szerepeljen a jelentésekben, eljuttatható legyen a döntéshozó részére.
A beszerzési feladatok realitását, megvalósíthatóságát és megalapozott tervezését a pénzügyi lehetőségek reális számbavétele, azok megbízható rendelkezésre állása határozza meg. Ezért a beszerzési folyamat fontos része a beszerzési feladatokhoz szükséges pénzfedezetek igazolása, a pénzügyi ellenjegyzés. A HM-utasításban meghatározott pénzügyi ellenjegyzés rendjét Bita Róbert alezredes, a HM Központi Pénzügyi és Számviteli Hivatal osztályvezető-helyettese ismertette a résztvevőkkel. Előadásában elsősorban a gyakorlat oldaláról igyekezett az utasításban rögzítetteket megközelíteni azzal a céllal, hogy a beszerzéseket végrehajtó állomány számára a szabályozás egyértelművé váljon.
Tájékoztatójában felvázolta a pénzügyi ellenjegyzési kötelezettség eseteit (éves beszerzési terv, fedezetbiztosítási kérelem, szerződéskivonat vagy ellenjegyzési tanúsítvány), valamint az ellenjegyzésre jogosultak körét. Felhívta a figyelmet arra, hogy többéves szerződés esetén az ellenjegyzés csak egy költségvetési évre történhet, utána minden évben újabb ellenjegyzés szükséges az aktuális évre vonatkozóan. Szerződésmódosítás esetén nem kell stornózni, csak a különbséget kell az új szerződéskivonaton megjeleníteni. Áthúzódó kötelezettségvállalásokat a következő évben nem kell ismételten ellenjegyeztetni.
Külön foglakozott a közbeszerzési értékhatárt el nem érő becsült értékű beszerzések ellenjegyzési rendjével. Előadásban kitért a kötelezettségvállalások bejelentésének rendjére, valamint az ellenjegyzésekkel kapcsolatos okmányrendre.

Az infrastrukturális beszerzének sajátosságai

A 102/2005. (HK. 22.) HM-utasítás a korábbi szabályozásoktól eltérően egységes szerkezetben tartalmazza a tárca hatáskörébe tartozó valamennyi szakterületet érintő közbeszerzésekkel kapcsolatos szabályokat. Következésképpen a szabályozásban szerepelnek az infrastrukturális beszerzésekre vonatkozó szabályok is. Tekintettel arra, hogy ez a szakterület számos sajátos vonást mutat, a továbbképzés keretében az infrastrukturális beszerzések sajátos szabályairól Szénási Béla mérnök ezredes, a HM Ingatlankezelési Hivatal főigazgató-helyettese adott tájékoztatást.
Az előadás bevezetőjében kitért a szabályozásban alkalmazott értelmező rendelkezések fontosságára, a helyes értelmezésre. Ezt követően bemutatta az infrastrukturális beszerzések sajátos szabályozásának jelentőségét, kiemelve a feladatok összetettségéből, bonyolultságából eredő eltéréseket. Felhívta a figyelmet arra, hogy a szabályozásban szereplő állami jogszabályokhoz viszonyított szigorúbb rendelkezések elsősorban a parancsnoki és a beszerzéseket lebonyolító állomány védelme érdekében születtek, betartásuk mellett is rugalmasan végezhetők a beszerzési feladatok. Ebbe a körbe tartozik a kis értékű infrastrukturális beszerzések engedélyeztetésére vonatkozó szabályozási rész is. Kiemelte, hogy a katonai szervezetek nem rendelkeznek olyan beszerző állománnyal, műszaki és jogi támogató szervezettel, mint a hivatal, ezért a jelentős költségkihatású beszerzések végrehajtását megbízás útján kell kezdeményezni a hivatalnál.
Külön szólt a nemzetbiztonsági érdekű infrastrukturális beszerzések szabályairól, melyek bizonyos esetekben csak az Országgyűlés honvédelmi bizottságának előzetes hozzájárulása esetén kezdeményezhetők. Szólt a katonai szervezeteket alapvetően érintő közbeszerzési értékhatárt el nem érő becsült értékű beszerzések rendjéről és az infrastrukturális szakanyagok beszerzésének szabályairól is. Felhívta a résztvevők figyelmét arra, hogy a katonai szervezetek hatáskörébe utalt beszerzések bonyolítására is felkérhető a hivatal, amennyiben a katonai szervezet számára ez a kedvezőbb és a megnyugtatóbb.

A közbeszerzési szabályzat és az abban foglaltak alkalmazása

A továbbképzés egyik legfontosabb mozzanataként Pelikán János mérnök alezredes adott tájékoztatást a beszerzések lebonyolítására feljogosított részére kötelezően előírt Közbeszerzési Szabályzat követelményeiről, a kidolgozást elősegítő mintaszabályzat főbb tartalmi elemeiről, a szabályzat felépítéséről és alkalmazásáról a napi beszerzési tevékenység folyamán.
Előadása keretében hangsúlyozta, hogy az élet minden területét, így a honvédség beszerzéseit is törvények és egyéb jogszabályok határozzák meg. A beszerzéseket végrehajtó szervezetektől, személyektől jogos az elvárás, hogy a felmerült igényeket a költségvetési pénzekkel gazdaságosan, a szükséges mennyiségben, a megfelelő időben elégítsék ki. Ez nem kis kihívás, hiszen nemcsak „egyszerű” közbeszerzésekről van szó, hanem a Magyar Köztársaságban, talán egyedülálló módon emberéleteket védő, óvó, nemzetközi kötelezettségvállalásokat biztosító beszerzéseket kell folyamatosan végrehajtani akár egyszerre több jogszabály alkalmazásával. Az igénykielégítésnek folyamatosnak kell lennie és több ajánlatkérő párhuzamos tevékenysége alapján szülessen meg. A több ajánlattevő ténye azonban nem jelentheti a jogszabályok eltérő értelmezését. A honvédelmi tárca minta Közbeszerzési Szabályzata megalkotásának két fő indoka volt. Az egyik a törvényi kötelezettség, melyet a közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. törvény 6. § (1) bekezdése ír elő. A másik az a követelmény, hogy minden érintett szervezet a honvédségi beszerzések rendjét meghatározó jogszabályokat egységes értelmezéssel alkalmazza. A szabályzat célja nem jogszabályok elemezése, magyarázata, hanem útmutatás, minták adása a beszerzések lefolytatásához.
A kitűzött célokat és feladatokat a szabályzat az alábbiak szerint fogalmazza meg:
Az első fejezetben olyan értelmező megfogalmazások szerepelnek, melyek tisztázzák a beszerzési folyamat alapvető fogalmait, szereplőit. (Beszerzőszervezet, döntéshozó, igénytámasztó, import (köz)beszerzés, kezdeményező, kezdeményező okirat, kijelölt ügyintéző, pályázatot bekérő, pályázó, pályázati felhívás.)
A továbbiakban a szabályzat megnevezi mindazon személyeket és belső szervezeteket, akik, illetve amelyek meghatározó elemei a beszerzésnek. Rögzíti feladatukat, felelősségi körüket. Ez a szabályzat egyik leglegényesebb fejezete, mert itt határozzák meg minden olyan jog- és felelősségi kört, amelynek eredményeként a beszerzési tevékenység minden fontos feladata személyhez köthető, ötödik évig számon kérhető.
A harmadik fejezet a beszerzések tervezésével, az előkészítéssel és a beszerzések indításával foglakozik. Fontosságát az adja, hogy a HM-utasításra épülően a napi gyakorlatot végzők számára érthetően sorolja fel a beszerzések előkészítésével, előkészítettségének megítélésével kapcsolatos feladatokat, jogosultságokat.
A negyedik fejezet – szintén az egységes jogszabály alkalmazás elve alapján – meghatározza a közbeszerzések lefolytatásának rendjét. Az általános előírások mellett nevesíti a közbeszerzési eljárás lefolytatása során megszervezendő és végrehajtandó feladatokat.
A feladatok technológiai utasításnak megfelelő felsorolásban szerepelnek, amely egyszerűbbé teszi az eligazodást.
Ezt követően a szabályzat a katonai szervezetek hatáskörét meghaladó, a katonai szervezetek megbízásai alapján a fő beszerző szervezetek által végrehajtandó beszerzési eljárások általános feladataival, azok végrehajtására jogosult szervezetek megnevezésével foglalkozik. Alfejezetekbe szedve áttekinthető képet nyújt a katonai szervezetek részére arról, hogy melyik esetben melyik szervezetet kell megbízni.
Ennek alapján:

A fent felsorolt beszerzési eljárások lefolytatásának rendjét alapvetően a felsorolt jogszabályok, illetve a 102/2005. (Hk. 22.) HM-utasítás szabályozza.
A közbeszerzésekre vonatkozó jogszabályok az egyszerű közbeszerzési értékhatár alatti becsült értékű beszerzésekre semmiféle szabályozást nem tartalmaznak, a közpénzek elköltése ebben az összegtartományban a beszerző belátására van bízva.
A honvédelmi tárca szükségesnek ítélte ebben a tartományban is biztosítani az átláthatóságot, érvényesíteni a gazdaságosság kritériumait. Gyakorlatilag ilyen típusú beszerzéseket minden katonai szervezet végrehajt, egy költségvetési évben akár többet is a beszerzés tárgyától függően. Ezáltal a 8 millió forint alatti beszerzések tárcaszinten akár a több százmillió forintot is elérhetik. Ez a felismerés vezetett ahhoz a döntéshez, hogy a költségvetési pénzekkel történő pontos elszámolás érdekében valamilyen szabályozást kell létrehozni. A szabályzás célja, hogy az ebbe a körbe tartozó beszerzések ne legyenek bonyolultak, ugyanakkor dokumentálhatóvá, ellenőrizhetővé váljanak.
A szabályzat részletesen leírja, hogy árubeszerzés és szolgáltatás megrendelése esetén az 500 ezer Ft, építésberuházás esetén a 2 millió Ft értékhatárt elérő vagy azt meghaladó becsült értékű beszerzéseket tárcaszinten, egységesen, hogyan kell végrehajtani.
Az egyszerű közbeszerzési értékhatárt el nem érő beszerzéseket is tervezni kell, és a 102/2005. (HK. 22.) HM-utasításban meghatározott tervezési rendben felterjeszteni.
A beszerzés tárgya árubeszerzés, építési beruházás, illetőleg szolgáltatás megrendelése lehet. Az eljárásrend lényege a legalább három pályázó megszólítása az előnyösebb ár és a verseny kialakítása érdekében, és az eljárás minden mozzanatát dokumentálni kell.
A szabályzat iránymutatást ad a pályázatok kiírásában, fogadásában, értékelésében, a győztes pályázó kiválasztásában.
A gyakorlati élet számos olyan helyzetet teremt, amikor objektív okok miatt nincs lehetőség semmiféle szabályozás alkalmazására. Ezeket a kivételezett helyzeteket a szabályozás egyértelműen fogalmazza meg.
Ezt követően a szabályzat meghatározza a (köz)beszerzési eljárásokkal kapcsolatos döntéshozatal rendjét, valamint a pénzügyi ellenjegyzés feladatait.
A beszerzések egyik legfontosabb feladata a beszerzési folyamat minden elemének dokumentálása, ellenőrzése. Ez az a tevékenység, amely igazolja, figyeli, hogy az adott beszerzést a megfelelő jogszabályi környezetben, az előírt módon hajtották-e végre. Ezért a szabályzat részletesen meghatározza a dokumentálás és az ellenőrzés rendjét.
Összességében megállapítható, hogy a mintaszabályzat olyan alapdokumentum, amely alkalmas arra, hogy a katonai szervezetek jogi segítség nélkül, a korábbiaknál lényegesen egyszerűbben dolgozhassák ki saját szabályozásukat. Ezen túlmenően biztosítja, hogy a tárca egészén belül a beszerzések belső szabályozása is egységes lesz, megszűnnek a félreérthető helyzetekből adódó szabálytalanságok.

A továbbképzésen elhangzottak egyértelművé tették, hogy a katonai szervezetek feladataik maradéktalan ellátása érdekében jelentős beszerző tevékenységet végeznek, melyet igyekeznek a szabályozások betartásával végrehajtani. Az irányító és a beszerzésekben járatos fő beszerző szervezeteknek az a feladatuk, hogy ehhez a munkához hatékony szakmai segítséget nyújtsanak.

Czinger István