„Salus rei publicae suprema lex esse.”1

A volt kelet-európai blokk fegyveres erõinek létszáma – köztük a Magyar Honvédségé is – az elmúlt évtizedekben folyamatosan csökkent. Ennek a jelenségnek politikai, biztonságpolitikai, költségvetési és szakmai okai széles körben ismertek. A Magyar Honvédség mára a jogelõd kétszázezret is meghaladó békelétszámáról és a rendszerváltás 155 000 fõ körüli létszámáról megközelítõleg harmincezer fõs haderõvé alakult át, de szervezeti reformja és létszámának csökkentése még ma is folyamatban van. A cikk néhány elméleti alapvetést követõen elsõsorban az országgyûlés jogkörében meghozott, illetve meghozandó létszámdöntést vizsgálja, amelynek során a szerzõ néhány szervezeti szempontú jogelméleti megállapítást tesz a Magyar Honvédség létszáma meghatározásával összefüggésben, rövid kitekintéssel a 2007. végére tervezett módosulásokra.

A fegyveres erõk létszámát a világ demokratikus államaiban a törvényhozó hatalom állapítja meg. Magyarországon a honvédelemrõl és a Magyar Honvédségrõl szóló 2004. évi CV. törvény (Hvt.) szabályozza a parlament ezen jogosítványát.2
A 15/2004. (III. 24.) OGY-határozat a Magyar Honvédség létszámával összefüggésben 2006. december 31-ig határoz meg feladatot. Ennek értelmében a Magyar Honvédség létszáma legfeljebb 40 000 fõ lehet. A létszám ilyetén fajta megfogalmazása mögött az a nyilvánvaló szándék állt, hogy a Magyar Honvédség meglévõ létszáma csökkenjen. Az országgyûlés e döntését még a korábbi Hvt., a honvédelemrõl szóló 1993. évi CX. törvény felhatalmazása alapján hozta, csakúgy, mint a tárgyban ezt megelõzõ egyéb döntéseit.3 Közös ezekben a határozatokban, hogy megalkotásukkor és az egyes határozatok hatálybalépése idején a Magyar Honvédség rendszeresített létszáma lényegesen magasabb volt, mint a megcélzott. A törvényhozó hatalom tehát indokoltnak látta csökkenteni a katonai erõ létszámát.
2006-ra azonban a helyzet megváltozott: a létszám közel 25%-kal maradt el az országgyûlés által meghatározottól. Látható, hogy már e sorok papírra vetésekor is idejétmúlt a legfeljebb 40 000 fõ elérésére vonatkozó feladatszabás, hiszen a honvédség rendszeresített létszáma ez idõ tájt 29-30 000 körülire tehetõ, és a mai napig honatyáink és -anyáink nem hoztak újabb döntést e tárgyban.
Mondhatnánk, hogy a végrehajtó hatalom teljesítette a parlament által szabott fel- adatot (sõt, kissé túlteljesítette azt). Ugyanakkor tény, hogy erre minden jogalapja megvolt, hiszen a parlament valóban „legfeljebb létszámot” határozott meg, amivel gyakorlatilag szabad kezet adott a kormánynak: állapítsa meg az MH létszámát anynyiban, amellyel szavatolni látja az alkotmányos feladatok teljesítését és a Hvt.-ben meghatározott alaprendeltetés szerinti fõ feladatok ellátását, illetve állapítsa meg annyiban, amennyit az ország teherbíró képessége elbír.4
A haderõ létszámának csökkenése okaként elsõdlegesen a hidegháború lezárulását kell megneveznünk. A keleti és nyugati blokkot a fegyverkezési verseny hatalmas és – ma már látható – felesleges költekezésbe kergette. Ezek a kiadások és az egyes államok valós teherbírásához képest túlméretezett hadseregek a volt szocialista blokkban a nemzeti össztermék olyan jelentõs hányadát emésztették fel, hogy az a lakosság életszínvonalán is mély nyomokat hagyott (nem is beszélve az olyan ágazatok fejlesztésének elmaradásáról, amelyek eredménye nem volt közvetlenül vagy közvetve alkalmazható a hadseregek számára).
A hidegháborút követõen, a piacgazdaságok kiépítésével párhuzamosan a korábbi keleti blokk kisebb államai esetében nem volt többé reális esély az extrém méretû fegyveres erõk fenntartására. A fegyverzetcsökkentési tárgyalások és az ezek nyomán megszületett egyezmények a nukleáris töltetek mellett a hagyományos fegyverzet csökkentését is megkövetelték, amely párhuzamosan a haderõ létszámának csökkenését is jelentette. A rendszerváltást követõen az euroatlanti integrációs folyamatok is motorjaként szolgáltak a hadseregek gyengítésének. A NATO-csatlakozási álmokat dédelgetõ államok támadófegyvereik számának csökkentésével is igyekeztek demonstrálni békés szándékukat és együttmûködésüket, amely szükségképpen ismételten létszámcsökkenéssel járt.
A NATO-tagság 1999-es elnyerése hazánkban további honvédelmi hozadékkal járt. A NATO felajánlás-rendszerû kollektív védelmi szisztémája lehetõvé tette, hogy Magyarország – hasonlóan a többi kisebb tagállamhoz – ne kényszerüljön védelmi képességeit minden területen százszázalékosan fenntartani.
Hazánk biztonságpolitikája nem agresszív, terjeszkedõ, hanem együttmûködésre törekvõ és szövetségi alapokon nyugszik. Magyarország – kihasználva a többi tagállam képességeiben és az együttmûködésben rejlõ erõt – egyes katonai képességeit szándékosan alacsonyabb szinten tartja, vagy teljességgel felszámolta. Ez ismét létszám- megtakarítást eredményezett.
Itt kívánom megjegyezni, hogy a Magyar Honvédség alaprendeltetése kettõs: feladata egyrészt a haza fegyveres védelmének ellátása, másrészt a szövetségi tagságból eredõ feladatok teljesítése. Ez a kettõsség és a szövetségi tagság elõnyei azonban nem vezethetnek a saját védelmi képességek teljes felszámolásához. Nem lehetünk a NATO potyautasai, saját valós képességek nélküli haderõvel rendelkezõ ország – még ha bármilyen költséghatékonynak tûnik is a dolog. Elfogadhatónak azt tartom, hogy az ország teherbíró képességével és a létezõ biztonsági kihívásokkal adekvát haderõt tartsunk fenn (figyelemmel az uniós konvergenciakritériumok teljesíthetõségére is), szövetségi kötelezettségeinknek pedig továbbra is missziós katonai feladatokban tegyünk eleget.
Fontos tényezõként kell megemlíteni, hogy a volt keleti blokk államai a 90-es évek elején bekövetkezett társadalmi átrendezõdéseket követõen jelentõs forrásokat takaríthattak meg hadseregeik karcsúsításával (amit közvetlenül a piacgazdaság kiépítésének támogatására, infrastruktúra-fejlesztésre fordíthattak). Ez a forrás óriási tartalékokat rejtett az egyes államok költségvetéseinek belsõ arányait vizsgálva, hiszen a honvédelem drága mûfaj, az ebbõl a költségvetési fejezetbõl törölt minden tétel dollármilliókban mérhetõ. Nos, a lehetõséggel éltek is a döntéshozók. Ha Magyarországot vizsgáljuk az elmúlt években, a honvédelemre fordítandó összkiadás az 1–2. ábra szerint alakult.

1. ábra



2. ábra

Látható, hogy a ráfordítás összege sok esetben nominálisan is csökkent, nem is beszélve az infláció mértékérõl. Ha ez a cikk erõforrás-alapú témát boncolgatna, még hosszasan elidõzhetnénk ennél az adatsornál, de most ez nem célom. Kiemelném azonban az egyes éves keretek belsõ szerkezeti megoszlását, amely a fenntartási-fejlesztési- személyi kiadások hármas örök csatájáról szól.

Összevetve a 2006. évi kiadások megoszlását a hadsereg létszámadataival, nem nehéz megállapítani, hogy a személyi jellegû kiadások csökkentésével a honvédelmi költségvetés jelentõsen csökkenthetõ. Igaz ez annál is inkább, mert a meglévõ és védelmi szempontból nem nélkülözhetõ objektumok, létesítmények, eszközök fenntartása és üzemeltetése, a kiképzés folytatása szükségképpen kevéssé maradhat el. Ezt elfogadva az is látható, hogy a hármas második eleme: a fejlesztés a haza védelmének hosszú távon megtérülõ befektetése, a fennmaradás záloga, sok esetben pedig számos nemzetközi gazdasági összefüggés lényeges eleme is. Determinált tényezõ, amely túlmutat a honvédelem területén, ennek megfelelõen szintén „szent tehén”. Marad tehát a létszám, azaz az állomány és ennek juttatásaira, objektumaira fordított költségek csökkentése. A 2007. költségvetési évre 26 662 fõ illetményének kifizetésével számol a honvédelmi tárca.


A MAGYAR HONVÉDSÉG LÉTSZÁMÁNAK ELEMEI

A hatályos országgyûlési határozatszintû szabályozás értelmében a Magyar Honvédség létszámába tartozik a Honvédelmi Minisztérium, a hivatalok, a háttérintézmények, a katonai szervezetek, a katonai ügyészség, a Zrínyi Miklós Nemzetvédelmi Egyetem, a tiszthelyettes hallgatók és a katonai nemzetbiztonsági szolgálatok létszáma is. A határozat nemcsak a létszámot, hanem annak részletes bontását is tartalmazza, amelynek értelmében a Magyar Honvédség maximális létszáma a strukturált felépítést mutatja.
Nem szabad azonban elfelejtenünk, hogy a határozat meghozatalának idõpontjában még nem volt hatályban a honvédelemrõl és a Magyar Honvédségrõl szóló 2004. évi CV. törvény. Mindez azt jelenti, hogy korábban a Magyar Honvédség létszámának összetevõit – tudniillik azt, hogy kit is számítsunk ide valójában – csak a gyakorlat és a szokásjog alakította. Most, hogy az új országgyûlési határozat kiadása idõszerûvé vált, ismételten a szakma érdeklõdésének fókuszába került a létszám és az annak alapját jelentõ elméleti vizsgálat.
A témával kapcsolatban három fontosabb elméleti megközelítési mód látszik kialakulni: az egyiket az egyszerûség kedvéért nevezzük „valóságalapú” megközelítésnek, a másikat „szervezeti alapú” megközelítésnek, a harmadikat pedig „tradicionális” megközelítésnek.


A „VALÓSÁGALAPÚ” MEGKÖZELÍTÉS

A „valóságalapú” megközelítés lényege, hogy a Magyar Honvédség részének tekint minden tényleges állományú katonát. A tényleges katonaállomány fogalmát maga a Hvt. határozza meg a 80. §-ában, így meglehetõsen stabil jogi alap látszik kirajzolódni az elmélet mögött. A tényleges állományba ennek megfelelõen – a szolgálatteljesítés helyétõl függetlenül – az alábbiak tartoznak:

a) hivatásos katonák,
b) szerzõdéses katonák,
c) szolgálatot teljesítõ önkéntes tartalékos katonák,
d) katonai felsõoktatási intézmény honvédségi ösztöndíjas, valamint szakképzésben részt vevõ hallgatói,
e) katonai középfokú oktatási intézmény hallgatói,
f) megelõzõ védelmi helyzet és rendkívüli állapot idején – a hadkötelezettség bevezetése után – a hadköteles katonák,
g) a katonai nemzetbiztonsági szolgálatok katonái.

Ezenfelül természetesen ide kell érteni a honvédelmi szervezetek nem katonai állományát is, függetlenül attól, hogy közalkalmazotti, köztisztviselõi, munka- vagy ügyészségi alkalmazotti jogviszonyban állnak-e. Mindent egybevetve ez a megközelítés adja a legszélesebb körû meghatározást a Magyar Honvédség létszámára, ennek megfelelõen ez a létszám tekinthetõ a legmagasabb értéknek.
A „valóságalapú” megközelítés nagy elõnye, hogy az így meghatározott létszám a költségvetés tervezésénél hellyel-közzel pontos tervezési alapot szolgáltat az illetményjellegû kifizetések kiszámításánál (bár valóban csak hellyel-közzel és csak pillanatnyi helyzetre vonatkozóan). A honvédelmi tárca létszáma ugyanis nem azonos a szélesebb értelemben vett Magyar Honvédség létszámával (gondoljunk csak a kialakítás alatt álló Állami Egészségügyi Központ nem katonaállományára, amely semmiképpen nem tekintendõ a honvédség létszámának, azonban juttatásai költségvetési fedezetét minden bizonnyal a tárcának kell majd terljesíteni).
E megközelítés fõ jellemzõje, hogy a létszámot ténylegesen, valóságalapon határozza meg, azaz a pillanatnyi helyzetnek megfelelõen változik a létszám. A Hvt. hivatkozott szakasza alapján ugyanis itt a tényleges állomány tagjait kell számba vennünk, amely létszám folyamatosan módosul, és az esetek jelentõs hányadában kevéssé tervezhetõ.5
A „valóságalapú” – és az Igazságügyi és Rendészeti Minisztérium részérõl korábban támogatott – megközelítés hibájaként azt róhatjuk fel, hogy a szolgálatteljesítés helyét nem veszi figyelembe a létszám meghatározásánál. Holott a Hvt. 80. §-a – álláspontom szerint – csak a szervezetre vonatkozó 73. § (3) bekezdésére is figyelemmel értelmezendõ (azaz egyebek mellett a katonai bírák vagy a köztársasági elnök környeztében szolgálók nem sorolhatók egyértelmûen ebbe a körbe).
Mindezek alapján a „valóságalapú” megközelítést az országgyûlés által meghatározandó létszámkeretek esetében nem javasolt alkalmazni. Ezen elméleti alap inkább a meglévõ tárcalétszám kimutatása során bírhat relevanciával.


A „SZERVEZETI ALAPÚ” MEGKÖZELÍTÉS

A „szervezeti alapú” létszám-megközelítés a Magyar Honvédség szervezetét állítja vizsgálata középpontjába. Ennek megfelelõen az elmélet alapja a Hvt. 73. § (3) és a 74. § (3) bekezdése.
Az elmélet szerint a Magyar Honvédség szervezetébe a Honvédelmi Minisztérium, a honvédelmi miniszter közvetlen alárendeltségébe tartozó, valamint a honvédség hadrendje szerinti szervezetek tartoznak, amelyek kiegészülnek a legfõbb ügyész irányítása alatt mûködõ katonai ügyészi szervezettel. E szervezetek összessége képezi a Magyar Honvédség szervezetét, így a létszámok meghatározása során ezen szervezetek rendszeresített katona- és nem katonai létszámának meghatározását kell elvégeznünk. Látható, hogy ebben a megközelítésben sem a katonai nemzetbiztonsági szolgálatok nem képezik a Magyar Honvédség létszámát, sem pedig a Zrínyi Miklós Nemzetvédelmi Egyetem (ZMNE) létszáma. Ez azzal indokolható, hogy mindkét szervezet bizonyos fajta autonómiával rendelkezik, az egyéb honvédelmi szervezetekhez képest sajátos jogi helyzetük van.
A ZMNE esetében ezen sajátosság alapja a felsõoktatási intézményeket megilletõ autonómia, amely a honvédelmi miniszter számára sem teszi lehetõvé a közvetlen irányítói befolyást, csupán fenntartó-felügyeleti jogosítványokat biztosít számára. A katonai nemzetbiztonsági szolgálatok esetében a különállás biztosítéka a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény, amely a kormány számára fogalmaz meg olyan irányítási feladatokat, melyet a honvédelmi miniszter útján valósít meg, illetve maga a Hvt. mondja ki (pontosabban hallgatja el), hogy a nemzetbiztonsági szolgálatok részei-e a Magyar Honvédségnek.
A szervezeti alapú létszám-megközelítés kiválóan prognosztizálható és tervezhetõ, hiszen a rendszeresített beosztások meghatározásával a tárca vezetése és a honvédelem irányításában részt vevõ szervek – ideértve az országgyûlést is – képesek nagy pontossággal behatárolni a Magyar Honvédség elvárt maximált létszámát. A beosztások rendszeresítésével, illetve megszüntetésével a tárca képes eleget tenni a létszámgazdálkodás feladatainak is.
A szervezeti alapú megközelítés hátránya, hogy az így meghatározott létszám mutatja a legnagyobb eltérést a tárca összlétszámától. Ugyanakkor ez az egyetlen olyan módszer, amelynek követésével az országgyûlés valóban a Hvt.-ben kapott felhatalmazásnak tesz eleget a részletes bontású létszám meghatározása során.


A „TRADICIONÁLIS” MEGKÖZELÍTÉS

A „tradicionális” megközelítést elfogadó szakemberek a jelenleg hatályos országgyûlési határozat elveit követik a Magyar Honvédség létszámának meghatározása során. (Ezt a megközelítést nevezhetnénk vegyes megközelítésnek is, hiszen a valóságalapú és a szervezeti alapú megközelítés egyfajta elegyét jelenti.)
A „tradicionális” megközelítésnek megfelelõen a Magyar Honvédség létszámába a Honvédelmi Minisztérium, a hivatalok, a háttérintézmények (ideértve a hatósági feladatokat ellátó hivatalokat, az ügynökségeket, a múzeumot és a tábori lelkész szolgálati ág szervezeti elemét), a katonai szervezetek, a katonai ügyészség, a Zrínyi Miklós Nemzetvédelmi Egyetem, a tiszthelyettes-hallgatók és a katonai nemzetbiztonsági szolgálatok létszáma tartozik. Látható, hogy a létszámstruktúra összetevõit egyrészrõl a szervezeti megközelítés alapján vették figyelembe, azonban a Zrínyi Miklós Nemzetvédelmi Egyetem, a Katonai Felderítõ Hivatal és a Katonai Biztonsági Hivatal létszámának meghatározása már a tényleges létszám irányába mutat elmozdulást.
Hangsúlyozandó ugyanakkor, hogy a Hvt. felhatalmazása alapján az országgyûlés a Magyar Honvédség létszámának meghatározására jogosult, és nem az önálló jogállású egyéb szervezetekére. A gyakorlat azonban (az igazságügyért felelõs miniszter korábbi jogi szakmai álláspontja alapján és annak jóváhagyásával) azt alakította ki, hogy e szervezetek megjelölése az OGY-szintû szabályozóban elõmozdítja a tárca költségvetésének tervezését. A Pénzügyminisztérium felé ugyanis igazolhatóan kötelezõ feladatként jelentkezik e rendelkezés végrehajtása, azaz nem kizárólag a tárca vezetésén múlik a létszám pontos meghatározása – természetesen figyelemmel a fentebb már kifejtettekre is.


HOGYAN TOVÁBB?

A Magyar Honvédség részletes bontású létszámáról szóló határozat nem a tényleges meglévõ állomány létszámát, hanem a rendszeresített beosztások számát kell, hogy meghatározza. Ennek oka, hogy a létszámgazdálkodást a tárca az egyes státusok létrehozatalával, illetve megszüntetésével képes megvalósítani, nem pedig a tényleges meglévõ állomány nyilvántartásával. Ennek megfelelõen a tárca tervei tervezett státusokat tartalmaznak, azaz a tervezett szervezeti struktúrának megfelelõ szervezeteknél rendszeresített beosztások összessége képezi a részletes bontású létszám alapját. A Hvt. szervezeti struktúrára (73. §) és a honvédség tényleges állományú katonáira vonatkozó rendelkezései (80. §) nem tekinthetõek egyértelmûnek. Míg az elsõ jogszabályhely kizárólag a Honvédelmi Minisztériumot, a miniszter közvetlen alárendeltségébe tartozó szervezeteket és a katonai szervezeteket, illetve a katonai ügyészeket kezeli a Magyar Honvédséghez tartozóként, addig a 80. § többek között a honvédség tényleges katonai állományába sorolja a teljes hivatásos állományt (ideértve a katonai nemzetbiztonsági szolgálatok katonáit, az ügyészeket, a hallgatókat, az egyetemi oktatókat), a más – nem katonai – szervekhez (GKM, IRM, Köztársasági Elnöki Hivatal, bíróság stb.) vezényelteket is.
Álláspontom szerint a Hvt. alapján az országgyûlésre ruházott felhatalmazás a Magyar Honvédség beosztásai számának meghatározására szól. Nincs közvetlen kapcsolat a honvédség „tényleges” és az OGY által meghatározott „legfeljebb elérhetõ” létszáma között. A jogi ellentmondás a ZMNE és a nemzetbiztonsági szolgálatok tekintetében egyértelmûen tetten érhetõ (hiszen a ZMNE autonóm felsõoktatási szervezet, csak felügyeleti jogosítványok illetik a honvédelmi minisztert, szervezetileg nem része a Magyar Honvédségnek, és a miniszter nem rendelkezik teljes mértékben a klasszikus értelemben vett szervezetalakítási jogosítványokkal).
A tárca 2007. évre tervezett feladataira is figyelemmel, indokoltnak tartom sza- kítani a jelenleg folytatott „tradicionális” megközelítés gyakorlatával. A létszámok meghatározásának elvi alapjait azért is felül kell vizsgálni, mert az Állami Egészségügyi Központ célmodell megvalósításával a tárca illetékessége újabb, nagy létszámot jelentõ szervezet felügyeleti/irányítási feladataival bõvül. Ennek megfelelõen a tárca szervezeti alapon felvázolt állománya az alábbiak szerint foglalható össze:
Ez azonban valóban szervezeti alapú megközelítés, és hangsúlyozni szükséges, hogy nem foglalja magában a tárcán kívüli szervezeteknél szolgálatot teljesítõket. Kiemelendõ továbbá az is, hogy a Hvt. 47. §-ában szereplõ, a létszám meghatározására vonatkozó felhatalmazást az országgyûlés csak az ábra második oszlopában megjelenített szervezet, a Magyar Honvédség vonatkozásában kapta meg.
Ma a kormány és a honvédelmi vezetés politikai felelõssége kialakítani és elõterjeszteni a Magyar Honvédség részletes bontású létszámára vonatkozó országgyûlési döntéstervezetét. Hogy ez milyen elvi alapon történik, vélhetõen továbbra is szakmai viták tárgya lesz. Véleményem szerint azonban a szervezeti alapú megközelítés képes arra választ adni, ami a honvédelem irányítása során releváns: milyen erõkkel számolhatunk a haza fegyveres védelme területén, azaz „mennyi is az annyi”.

KÁDÁR PÁL

1 A köz dolgainak üdve legyen a legfõbb törvény.
2 V. ö.: 47. § (1) bekezdés c) pont.
3 124/1997. (XII. 18.) OGY-határozat, 62/2000. (VI. 21.) OGY-határozat 85/1995. (VII. 6.) OGY-határozat, 29/1997. (III. 28.) OGY-határozat, 106/1996. (XI. 20. OGY-határozat, 99/1995. (X. 13.) OGY-határozat.
4 Logikailag és jogilag az sem kizárt, hogy egyszer olyan döntés születik, amely szerint a Magyar Honvédség létszáma akár egy fõben is megállapítható, hiszen az alkotmány csak a Magyar Honvédség létét deklarálja, és nem szabályozza az annak harcértékével kapcsolatos kérdéseket. Természetesen (szövetségi tagság ide vagy oda) kétségkívül ez már semmiképpen nem lenne képes szavatolni az ország biztonságát.
5 Gondoljunk csak arra az esetre, hogy például minden hivatásos katonát itt kívánunk elszámolni, ugyanakkor egy helyõrség felszámolása és az alakulat diszlokálása esetén kevéssé tudható, hogy milyen létszámot tudunk felmutatni az új helyõrségben az elõzõ helyõrségben szolgálók közül. Mint ahogy az is kevéssé tervezhetõ, hogy a beiskolázott hallgatók közül hányan végzik el az oktatási intézményt és kerülnek hivatásos állományba.