„Salus rei publicae suprema lex esse.”1

A szerző cikkében arra a kérdésre keresi a választ, hogy indokolt lehet-e önálló jogállást biztosítani a Magyar Honvédségben dolgozó köztisztviselőknek, elég sajátosnak tekinthető-e az a jogi helyzet, amely a katonákkal történő együttfoglalkoztatásból ered? A kérdés megválaszolása során – a teljesség igénye nélkül – rövid kitérőt teszünk a munkajogviszony és a közszolgálati jogviszony összehasonlítása területére, valamint felvillantjuk a hivatásos katonai jogviszony és a köztisztviselői jogviszony legszignifikánsabb eltéréseit.

Amagyar közigazgatás tagjaira vonatkozó, a 15 évvel ezelőtt megalkotott törvényeket2 hatálybalépése óta közel 50 alkalommal módosították. Bár a módosítások többnyire kisebb változtatásokat jelentettek, azok nagy száma nyomán mára az eredeti szövegnek talán egyetlen mondata sem maradt a helyén. A 2002-ben hivatalba lépett kormány célkitűzései közé emelte az egységes közszolgálat megteremtését, melynek előkészítésére kormánymegbízottat kértek fel. A köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (Ktv.) a közigazgatás személyzete jogállásának alapvető jogforrása, a rendszerváltás utáni Magyarország munkajoga világában alapvetően új alapokra helyezte a köz szolgálatában állók jogi megítélését. A Ktv.-t megelőzően a munkavállalókra vonatkozó II. világháború utáni joganyag egységes volt: nem tett különbséget a köz érdekében dolgozók és a versenyszféra munkavállalói között.3
A rendszerváltást követő kodifikáció során jelent meg ismét az a – kiegyezést követően már megfogalmazott – igény, hogy az állam szolgálatában álló személyek jogi megítélése térjen el a más típusú munkaviszonyban állókétól. A cél a fokozott felelősség érvényesíthetősége, a pártsemleges állandó szakmai apparátus biztosítása, illetve ezeken keresztül a demokratikus közigazgatás megalapozása volt. Ez a célkitűzés a további kidolgozó munka eredményeképpen tovább cizellálódott, végül a köz szolgálatában állókra két önálló jogszabályt alkottak meg.
A köztisztviselők jogi helyzetét a közhatalom gyakorlásában való közvetlen részvételük jellemzi, minden további kötelezettségük és joguk ebből a körülményből eredeztethető. A közszolgálatban állók másik csoportja a közalkalmazottaké, akik olyan módon állnak az állam alkalmazásában, hogy tevékenységük során nem gyakorolnak közhatalmat (ti. az állampolgárokat érintő és kikényszeríthető hatósági döntést nem hoznak, ezek előkészítésében közvetlenül nem vesznek részt).
Ezzel a megoldással a magyar munkajog világa korábban példátlan tagoltságúvá vált. Különösen igaz ez a megállapítás, ha figyelembe vesszük a további állami működéssel összefüggésbe hozható egyéb jogviszonyokat is, amelyek önállósága nem minden esetben áll vitán felül. Jelenleg ugyanis külön jogállási törvény vonatkozik az országgyűlési képviselőkre, a bírákra, a katonákra, az ügyészekre és a különböző fegyveres szervek személyi állományára is. További mérlegelésre érdemes tény, hogy az eltérő jogviszonyok összevetése során számos azonos, vagy éppen indokolatlanul eltérő szabályt találhatunk, amelyek önmagukban is felvetik a kérdést, nem lehetne-e egyszerűbben, egy kódexben szabályozni ezeket a kérdéseket.4
Az egységes közszolgálat megteremtésére irányuló kodifikációs tevékenység tehát álláspontom szerint (és nem csak a fentiek miatt) indokolt lehet. Semmiképpen nem tartom helyesnek azonban, ha az egyszerűbb alkalmazhatóság érdekében minden állami szolgálattal összefüggő jogviszony szabályait egységesítjük. A szabályozandó életviszonyok ugyanis nagyfokú eltérést mutatnak, ami sok esetben indokolja az önálló és gyökeresen eltérő szabályozást. Szeretnék itt rámutatni a hivatásos katonák, rendőrök, tűzoltók stb. és az óvodapedagógusok vagy levéltárosok eltérő munkakörülményeire, a szolgálatukkal járó jelentősen eltérő kockázatokra, amelyek nem feltétlenül kezelhetőek valamiféle veszélyességi pótlék biztosításával.5
A jelen tanulmánynak nem célja, hogy a közszolgálat egysége, avagy tagoltsága mellett érveljen, a fenti kitérőt a bevezetőben csupán a kérdés aktualitása miatt kívántam hangsúlyozni. A kapcsolódás cikkem fő témájával azonban egyértelmű, hiszen a Magyar Honvédségben közszolgálati jogviszonyban állók jogi helyzetét is alapvetően érinti az egységes közszolgálat megteremtése.


A KÖZTISZTVISELŐI JOGVISZONYRÓL

Mielőtt a Magyar Honvédség köztisztviselőire vonatkozó különös szabályokat tárgyalnánk, tekintsük át röviden, melyek a köztisztviselői jogviszony legfőbb sajátosságai. Kezdjük talán a jogviszony létrejöttével. Míg a munkaviszonyt a munkaszerződés, azaz egy kétoldalú megegyezés hozza létre, a köztisztviselői jogviszonyt a kinevezés mint munkáltatói aktus keletkezteti, és a jogviszony az állami (önkormányzati) szervvel jön létre. A látszólagos egyoldalú rendelkezési jog ellenére a kinevezés is a kétoldalú megállapodásokhoz hasonlítható, mivel annak elfogadása nélkül nem fejti ki a kívánt joghatást. Eltérésként értékelhetjük, hogy munkaviszony létesítésénél nincs jelentősége a munkavállaló állampolgárságának, míg közszolgálatban csak magyar állampolgár állhat.6 A munkaerő szabad áramlása biztosításának európai uniós alapkövetelményével sem ellentétes ez a tény, a kivételes szabályt maga az unió joga és bírósági gyakorlata alapozza meg.
A köztisztviselők felelőssége szignifikánsan eltér a munkaviszonyban állókétól. Ha a büntető-, fegyelmi, illetve kárfelelősségi szabályokat áttekintjük, látható, hogy egyes bűncselekmények elkövetői köréből kizárt a munkavállalók csoportja7, vagy sú- lyosabb megítélés alá esnek, amennyiben hivatalos személy követte el.8 Emellett a jogviszonnyal összefüggő vétkes kötelességszegés esetén alkalmazható szankció, valamint az okozott kárért fennálló felelősség mértéke és érvényesíthetőségének módja is eltér a munkavállalókétól.
Jelentős eltérésként értékelhetjük a munkajogviszonyhoz képest a nagy vonalaiban kiszámítható és tervezhető előmeneteli rendszer létét, amely a közszolgálatban állók számára stabilabb egzisztenciális körülményeket teremt. Emellett azonban az illetményrendszer jóval szigorúbb határok között differenciálható, és a végzett munka ellenszolgáltatása nem szabad megállapodás tárgya, amely eredményeképpen a kevésbé felkészült és kevéssé alkalmas személyek juttatásai – a számos korrekciós eszköz ellenére9 – nem térnek el jelentősen a kiemelkedő munkát végzőkétől. A közszolgálatban állók összetett, elsősorban az előmenetel szempontjából jelentős minősítési rendszer alapján értékelik, míg a versenyszféra nem rendelkezik egységes minősítési szempontokkal, ezek gyakorlata cégenként eltérő.
Itt kívánom hangsúlyozni, hogy a magyar közigazgatás személyzete alapvetően zárt utánpótlási rendszerű, azaz a saját maga által képzett és kinevelt állománya kap elsődleges szerepet a munka során. Az utóbbi időszakban azonban nem ritka jelenség, hogy – különösen a felső vezetők körében – a közigazgatási rendszeren kívülről érkező szakemberek kerülnek vezető pozícióba. Az alacsonyabb státusokban az idősebb generációhoz tartozó szakemberek alkalmazása nem nevezhető tipikusnak. A kötött illetményrendszer következtében ugyanis az államnak komoly fejtörést okoz szakembereinek a pályán tartása, a több évtizedes szakmai tapasztalat ellentételezése, amennyiben magasabb elismeréssel járó vezetői kinevezésük nem megoldható. A közszolgálati jogviszony sajátossága a kiválasztási rendszeren belül a pályázati és a gyakornoki rendszer, valamint a belső előléptetés párhuzamos alkalmazása is; továbbá a törvényben szabályozott munkarend10 és rendelkezésre állási kötelezettség.


A MAGYAR HONVÉDSÉG KÖZTISZTVISELŐI

A Magyar Honvédségben, illetve a honvédelmi miniszter közvetlen irányítása és felügyelete alatt álló szervezetek közül jelenleg öt szervezet tartozik a Ktv. hatálya alá.11 A Ktv. 1. § (1) bekezdésében maga is meghatározza azokat a szervezeteket, ahol a szabályait alkalmazni kell: „E törvény hatálya a Miniszterelnöki Hivatal, a minisztériumok és országos hatáskörű szervek, központi hivatalok, minisztériumi hivatalok (a továbbiakban együtt: központi közigazgatási szerv) és területi, helyi szerve, az Országos Rendőr-főkapitányság pénzügyi nyomozó szerve, a megyei, fővárosi közigazgatási hivatal, valamint a helyi önkormányzat képviselő-testületének hivatala és hatósági igazgatási társulása, közterület-felügyelete, a körjegyzőség (a továbbiakban együtt: képviselő-testület hivatala) köztisztviselőinek és ügykezelőinek közszolgálati jogviszonyára terjed ki.”
A jogszabály azonban a 73. § (2) bekezdésében már oldja saját maga teremtette egyértelműségét és a kormányt hatalmazza fel azon szervek listájának közzétételére, amelyek a Ktv. hatálya alá tartoznak.
A kormány fenti kötelezettségének az 1085/2004. (VIII. 27.) korm. határozatban tesz eleget. E döntés értelmében a honvédelmi miniszter alárendeltségébe tartozó egyes hivatalok nem minden esetben minősülnek a szó közigazgatási értelmében hivatalnak, még tényleges elnevezésük ellenére sem.12 A hivatal mint a közigazgatás szervezetének klasszikus egysége tipikusan közigazgatási szerv, amelynek legfontosabb ismérvei az egyszemélyi vezetés, az önálló hatáskör és a közhatalom gyakorlására való jogszabályi felhatalmazás. Kétségtelen tény, hogy a Kjt. hatálya alá tartozó szervezetek meghatározása során a kormány az előterjesztők javaslatainak figyelembevételével elsősorban a tényleges hatósági tevékenységet vette figyelembe, és nem az egyes szervezetek sokszor megtévesztő elnevezését.13
A közszolgálat rendszerében a Magyar Honvédség állományába tartozó köztisztviselőkkel összefüggésben sajátos az a jogi szituáció, hogy bármely más minisztérium köztisztviselői összlétszámát – implicite a tárcák létszámát – a kormány határozza meg, míg a Magyar Honvédség részletes bontású létszámának meghatározása az Országgyűlés jogköre. Ez utóbbi keretében az Országgyűlés meghatározza a köztisztviselők és közalkalmazottak összesített létszámát is.14 Csak elgondolkodtató érdekességként jegyzem meg, hogy az Országgyűlés a létszámok maximumát határozza meg, míg a mindenkori kormány felel azért, hogy a honvédelmi feladatok ellátása megfelelő színvonalú legyen, és az ehhez szükséges létszám rendelkezésre álljon.15
A fentiek tükrében – figyelemmel a honvédelemről és a Magyar Honvédségről szóló törvény (Hvt.) 47. § (1) bekezdés c) pontjában foglaltakra is – a kormány 2242/2002. (VIII. 12.) korm. határozatában ma már megkérdőjelezhető jogi alappal határozza meg a Honvédelmi Minisztérium köztisztviselőinek létszámát.
A hivatkozott határozat rendelkezése az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény 36. § (2) bekezdésén alapult, amely a kormány jogosítványát a Magyar Honvédségen kívüli fegyveres szervekre terjesztette ki. A rendelkezés azonban ellentmondásos, hiszen a szabályozás kibocsátásakor már hatályba lépett a Honvédelmi Minisztérium és a Honvéd Vezérkar integrációját biztosító törvény, azaz a Honvédelmi Minisztérium a Magyar Honvédség részeként jelent, jelenik meg. Különösen igaz ez ma, amikor a Hvt. 73. § (3) bekezdése egyértelműen határozza meg a Magyar Honvédség szervezetét, amely alapján a Honvédelmi Minisztérium vitán felül a Magyar Honvédség része. A jogszerűség helyreállítása érdekében mindenképpen indokoltnak tartom a fenti rendelkezések összhangba hozatalát.
Érdemes néhány szót ejtenünk a vezetői döntések végrehajtásának, kikényszeríthetőségének problémájáról is. Amíg a Honvédelmi Minisztérium szerveinél, illetve a háttérintézményi struktúrájába tartozó szervezeteknél sajátos közszolgálatot16 teljesítő katonák számára a vezetői döntés parancsként jelenik meg, addig a köztisztviselők esetében nem beszélhetünk ilyen súlyú és ilyen mértékben kötelezően végrehajtandó utasításról.
A hivatali szervezetben szolgálatot teljesítő katona – amennyiben nem, vagy nem megfelelően hajtja végre az elöljáró utasításait – nem csupán a Hjt. alapján fennálló fegyelmi felelőssége érvényesítésével számolhat, sokkal inkább a Btk. 354. § szerinti parancs iránti engedetlenség, vagy szélsőséges esetben a 356. § szerinti szolgálati tekintély megsértése tényállásának jogkövetkezményeivel is.
Amennyiben a köztisztviselő szegi meg a közszolgálati jogviszonyából eredő kötelezettségeit, legfeljebb a Ktv. fegyelmi szankcióival sújtható, amelyek közül a legsúlyosabb is a hivatalvesztés fegyelmi büntetés lehet. Ez azonban vitathatatlanul enyhébb a Btk. szerint a katonával szemben háború idején kiszabható életfogytig tartó szabadságvesztésnél, de még a legenyhébb egy évig terjedő szabadságvesztésnél is, amelyhez szintén kapcsolódhat, illetve jogszabályban meghatározott esetben kötelezően kapcsolódik a szolgálati viszony megszüntetése méltatlanság címén.17
A fenti megállapítások a szolgálati-közszolgálati hierarchia fordított pólusain vizsgálódva is igazak: amennyiben egy katonai vezető alárendeltjét emberi méltóságában megsérti, súlyos büntetőjogi szankcióval büntetendő, míg a köztisztviselőként hasonló magatartás legfeljebb a magánindítványra büntethető becsületsértés szankcióit vonja maga után.
A közszolgálatban állók és a hivatásos katonák jogállásával összefüggésben természetesen van néhány olyan munkavégzéssel összefüggő terület, melynek vizsgálata során a jogi megítélés szempontjából mellékes, hogy a jogviszony alanya katona, vagy köztisztviselő (gondoljunk csak a szolgálati- vagy államtitoksértésre, de ide sorolhatjuk a kárfelelősség egyes szabályait is). Ezeken a területeken a vétkes magatartások következményei és megítélésük csaknem azonosnak tekinthetők, inkább egyfajta „egyenruhához kapcsolódó sztereotip elvárás” az, ami különbségként jelentkezhet. Az egyenruha viselése mindenképp méltóságot és többletfelelősséget is jelent egyszerre. Az egyenruhás személyekkel szemben általában magasabb a társadalom elvárása, és magatartásuk kiválóan alkalmas a külső szemlélő számára a szervezetre vonatkozó általánosításra, az egyéni negatív cselekedeteken keresztül az egész Magyar Honvédség állapotára vonatkozó minősítő jelzők alkalmazására, amit a média tevékenysége még inkább felerősít.18
Ha a fentieken túl, a honvédelmi ágazaton kívül és belül foglalkoztatott köztisztviselők jogviszonyát hasonlítjuk össze, nem könnyű olyan területet találnunk, amelynek megítélésében eltérések fedezhetők fel. A kisebb jelentőségű különbségek inkább a katonai szakmai terület sajátosságaiból erednek. Kiemelendő a NATO minősített iratkezelés és információvédelem hazai általános szabályoktól eltérő követelményrendszere, mely szabályokat a Honvédelmi Minisztérium szerveinél és szervezeteinél foglalkoztatott köztisztviselőknek is be kell tartaniuk. Ez a többletkövetelmény azonban más tárcáknál is jelentkezhet, hiszen NATO minősített iratokat többek között a Külügyminisztérium és a Miniszterelnöki Hivatal is nagy számban kezel.
Talán érdemes a közszolgálatban állók illetményére is vetni egy pillantást, és azt összehasonlítani egy azonos feladatkörben foglalkoztatott hivatásos katona illetményével. Nem szükséges különösebb matematikai képesség annak megállapításához, hogy a katonák illetménye magasabb. Ennek számos oka van, de semmiképpen nem valamiféle misztikus felsőbbrendű tevékenységben kell keresnünk a magyarázatot. Sokkal kézenfekvőbb, ha a hivatásos szolgálati viszonyból eredő többletkövetelményeket okoljuk ezért az eltérésért, amelyek között számos alkotmányos jog (pl. a szabad mozgás és tartózkodási hely szabad megválasztása, a személyes szabadság és a véleménynyilvánítás szabadsága, a lelkiismereti és vallásszabadság, valamint a gyülekezési és egyesülési jog) korlátozása is megtalálható. Emellett nem elhanyagolható az a tény sem, miszerint a katona szolgálatteljesítése során kerülhet olyan helyzetbe, amely élete feláldozását követeli, míg ilyen helyzet kialakulása a Honvédelmi Minisztérium vagy más közigazgatási szerv köztisztviselői esetében kevéssé valószínű.
Mindent összevetve elmondhatjuk, hogy a Magyar Honvédség köztisztviselőinek önálló csoportként történő kezelését nem indokolja a katonai tevékenységgel összefüggésbe hozható közszolgálat-teljesítés. Bár helyzetük valóban sajátosnak tekinthető abból a szempontból, hogy egy lényegesen eltérő közszolgálattípust képviselő csoporttal kell együtt dolgozniuk, sajátos katonai szakmai többletismeret birtokában képesek feladataikat magas színvonalon ellátni. Ez azonban nem egyedülálló, hiszen például a bírák és a bírósági alkalmazottak jogállása is különbözik, és a szaktevékenység által megkövetelt többletismeret itt sem nélkülözhető. A felső szintű vezető és irányító szerveknél, illetve a Honvédelmi Minisztérium háttérintézményeként működő szervezeteknél teljesített közszolgálat alapjaiban megegyezik az általános közszolgálattal. Az ilyen szervezetnél közszolgálati viszonyban állók közvetlen hivatali feletteseként azonban nem kizárólag közigazgatási végzettséggel rendelkező és közszolgálati jogviszonyban állók lehetnek, hanem jellemzően katonai végzettséggel rendelkező személyek is.

Kádár Pál

1 A köz dolgainak üdve legyen a legfőbb törvény.

2 Ti. a Munka Törvénykönyvéről (Mt.), a köztisztviselők jogállásáról (Ktv.) és a közalkalmazottak jogállásáról (Kjt.) szóló törvénynek.

3 Az 1951. évi 7. törvényerejű rendelet és az 1967. évi II. törvény még minden munkaviszonyt egységesen kezelt, melynek alanyai a „vállalat” (munkáltató) és a „dolgozó” (munkavállaló) voltak.

4 A hasonló szabályozásra példa a vagyonnyilatkozatokkal összefüggő szabályok rendszere, míg az indokolatlan eltérő szabályozásra a jogviszony megszüntetésével összefüggésben utalnék a Ktv. 17/A. §-ára, melyhez a párhuzamos Kjt. szabályozásban a 60 nap helyett 30 napot találhatunk.

5 A fegyveres szervek és a Magyar Honvédség személyi állománya számos olyan jogosultsággal rendelkezik, juttatásban részesül (szolgálati nyugdíj, egészségügyi szabadság stb.), amelyek nem elérhetőek a közszolgálat egyéb csoportjai részére. Szolgálatuk puszta ténye állandó jelleggel magában rejti azonban az élet elvesztésének lehetőségét, fokozott pszichikai és fizikai megterhelés alatt végzik munkájukat, szabad mozgáshoz való joguk, a tartózkodási és a lakóhely szabad megválasztásának joga alkotmányosan korlátozott stb.

6 Speciális közszolgálatban kizárólagos állampolgárság követelménye is érvényesíthető, mint ahogy azt például a Hjt. is előírja.

7 A hivatali bűncselekmények elkövetője csak hivatalos személy lehet.

8 Lásd pl.: Btk. 177/A. §, 261/A. §, 282/A. §, 303. § stb.

9 Gondolok itt a különféle pótlékokra, jutalmakra, vagy a személyi fizetés nem túl gyakran alkalmazott lehetőségére vagy a numerus clausus elvét követő főtisztviselői karba történő kinevezésre.

10 Vö.: Ktv. 39. §

11 Ezek: a Honvédelmi Minisztérium, a Kormányzati Frekvenciagazdálkodási Hivatal, a HM Katonai Légügyi Hivatal, a HM Védelmi Hivatal és a HM Központi Ellenőrzési és Hatósági Hivatal.

12 A HM Központi Pénzügyi és Számviteli Hivatal például nem rendelkezik közhatalmi jogosítványokkal, így nem felel meg a klasszikus hivatali megnevezés kritériumainak.

13 A HM Nemzetközi Rendezvényszervező Hivatal „hivatal” megnevezése önmagában nem elegendő ok a Ktv. hatálya alá kerüléshez.

14 Lásd 15/2004. (III. 24.) OGY-határozat a Magyar Honvédség részletes bontású létszámáról.

15 A 2329/2004. (XII. 21.) korm. határozat a Magyar Honvédség létszámát 2006 végéig legfeljebb 29 000 főben határozta meg.

16 Ezt a terminológiát használja a Magyar Honvédség hivatásos és szerződéses állományú katonáinak jogállásáról szóló 2001. évi XCV. törvény preambuluma.

17 Lásd a Hjt. 59. § (6) bek.

18 A közelmúltban egy bankrablás során a híradások nem mulasztották el többszörösen hangsúlyozni, hogy az elkövető hivatásos katona volt, míg más esetekben nem jellemző az elkövető foglalkozásának közzététele.