Ezek a sorok, ha nem tévedek, egy széles körben megfogalmazott reform-, illetve átalakítási folyamat és egyfajta reformhangulat közben látnak napvilágot. Ebbõl kiindulva megírásának aktualitását napjainkban több, térben és idõben eltérõ ugyan, de egymáshoz szervesen kapcsolódó, egymásból fakadó tényezõk, illetve körülmények adják. Az aktualitást egyrészt a kormányzati rendszer mûködésének hatékonyabbá tételére irányuló törvény1 és az egyes államigazgatási szervek létszámáról szóló kormányhatározat2 megjelenése adja, amelyek jelentõs mértékben – közvetlenül vagy közvetve – érintik a Honvédelmi Minisztériumot és a Magyar Honvédség (továbbiakban: honvédség) szervezeti struktúráját is. Ezen rendelkezések az adott helyen nevesítik, illetve maguk után vonják az új szervezeti struktúrának megfelelõ szervezeti és mûködési szabályzatok mielõbbi megalkotását, illetve módosítását. Másrészt az utóbbi idõben a honvédelem terén végbement gyors és mélyreható változások törvényszerûen igénylik a katonai élet és szolgálat, illetve a szervezeti mûködés belsõ viszonyaival való alaposabb foglalkozást, annál is inkább, mivel ezzel összefüggésben hangsúlyozott elvárások kapnak egyre nagyobb szerepet. Végül szükség van a szervezeti és mûködési szabályzatok tanulmányozása során szerzett tapasztalatok összegzésére is, annál is inkább, mivel a terület szabályozottsága nagyon hézagos, így az egyes szabályzatok – szükségtelenül – jelentõsen eltérnek egymástól.

Ahhoz, hogy a szervezetek belsõ viszonyait meghatározó szervezeti és mûködési szabályzatok legfontosabb tartalmi és formai követelményeit hozzávetõleg elfogadható módon meg tudjuk határozni, feltétlenül szólni kell – már itt a bevezetés során néhány gondolat erejéig – általában a szervezetekrõl. A szervezet legtágabb értelemben az emberek olyan csoportja, amely közös célok érdekében együttmûködik. A szervezet szónak azonban többféle jelentése van, attól függõen, hogy melyik tudományág használja. Magában a jogtudományban, az igazgatástudományban is kétféle jelentése van. Tágabb értelemben szervezet az emberek minden olyan csoportja, amely közös cél érdekében együttmûködik. A szervezetrõl szûkebb értelemben természetesen csak akkor beszélhetünk, ha a szervezetet tudatosan hozták létre, ha a szervezet tevékenységét, felépítését, a munkamegosztást, az anyagi eszközök használatát, a szervezés és irányítás (vezetés) rendszerét, mûködését, eszközeit megfelelõ normák szabályozzák.
Ilyen szervezeteknek tekinthetõk az egész magyar társadalom érdekében állami akarattal létrehozott Honvédelmi Minisztérium és annak háttérintézményei, valamint a konvédség katonai szervezetei (a továbbiakban együtt: honvédelmi szervek). A tudomány az ilyen szervezettípusokat formális szervezeteknek is nevezi, éppen azzal a jellegzetességgel, hogy felépítésének és mûködésének szinte minden része szabályozott, így tevékenysége áttekinthetõ, kiszámítható és tervezhetõ. A honvédelmi szervek mûködése alapvetõen a jogszabályok és egyéb tényezõk útján legitimáltak, tudomására hozzák a társadalomnak, hogy miért van rájuk szükség.


A FONTOSABB FORRÁSOK

Ha a szerzõ a korábban, de még ma is meglehetõsen – tartalmát és formáját tekintve – rendezetlen és struktúráját illetõen kiforratlan szervezeti és mûködési szabályokkal kíván foglalkozni és megkísérel egyfajta fogalmi rendet is teremteni, akkor elsõsorban a szervezeti és mûködési szabályok megalkotásához szükséges alapvetõ forrásokból kell kiindulni. Az alapvetõ források között kiemelt helye és szerepe van az alkotmánynak,3 amely létrehozta, illetve az alkotmányos alapintézmények sorába emelte a Magyar Honvédséget. Ezen alkotmányos rendelkezés alapján alkotta meg az országgyûlés a honvédelemrõl és a Magyar Honvédségrõl szóló 2004. évi CV. törvényt (a továbbiakban: Hvt.), amely meghatározza a honvédség jogállását, feladatait, szervezeti felépítését, személyi állományát, haditechnikai felszerelését, infrastruktúráját, irányítását és vezetését, készenléti és szolgálati rendszerét, az õrzés-védelmet, a fegyver és más kényszerítõ eszközök használatát, az együttmûködési és társadalmi kapcsolatait, a jelképeket, a hagyományápolást és a katonai rendezvényeket, valamint a rendkívüli intézkedéseket.
A Hvt. 73. § (3) bekezdése szerint a honvédség szervezeti felépítését a Honvédelmi Minisztérium, a honvédelmi miniszter közvetlen alárendeltségébe tartozó, valamint a honvédség hadrendje szerinti szervezetek összessége képezi. Meg kell jegyeznem, hogy a vizsgált témával összefüggõ belsõ szervezeti és mûködési szabályozás végrehajtása szempontjából – minden szinten – meghatározó szereppel bír a honvédség szervezeti felépítése. Erre vonatkozóan a Hvt. egyrészt általánosan meghatároz egy a béke- és háborús mûködési rendnek megfelelõ és a honvédség egészére kiterjedõ, másrészt az általánostól eltérõ sajátosságokat kifejezõ követelményrendszert. Ez utóbbival kapcsolatban a törvény kimondja, hogy a honvédség szervezeti felépítésének meg kell felelnie a rendeltetés szerinti szervezeti hierarchia, a haditechnikai eszközökkel és hadfelszereléssel való ellátás, a hadrafoghatóság, a létszám, az állományarányok, a beosztás, a rendfokozati és illetménykategóriák, a szabályozott mûködés vezetés elveinek és követelményeinek. 4
A fenti törvényi követelményekkel összefüggésben el kell mondanom, hogy valamennyi szervezet egyik legfontosabb része a szervezeti struktúra, amely a feladatok és a szervezeten belüli alá- és fölérendeltségek, valamint a kölcsönös összefüggések meghatározásával biztosítja, hogy az adott szervezet valamennyi összetevõje elõmozdítsa saját eredményes mûködését. A szervezeti struktúrák szabják meg az adott szervezeten belül minden tevékenység keretét, és ezzel biztosítják az egyes folyamatok lebonyo lítását.5 A szervezeti struktúra ugyanis megkönnyítheti vagy megnehezítheti a szervezetek tevékenységét, de nem helyettesítheti azt, mivel csak olyan eszköz, amely megkönnyíti az állomány munkáját. Az egyes szervezetek struktúrája csupán egyike azoknak az elemeknek, amelyek eldöntik, hogy azok milyen hatékonyan tesznek eleget az eléjük állított követelményeknek, azaz képesek elérni a meghatározott célokat, és ha igen, akkor milyen eredményesen teszik azt.6
A szervezeti és mûködési szabályok megalkotásának további forrását a honvédség tevékenységével, mûködésével és állományával összefüggõ, arról szóló, illetve rá is vonatkozó jogszabályok és az állami irányítás egyéb jogi eszközei képezik.7 Itt és most már a bevezetõben említett aktualitása miatt is szólni kell a központi államigazgatási szervekrõl, valamint a kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvényrõl (a továbbiakban: Ksztv.), amely a kormányzati rendszer mûködésének hatékonyabbá tételére, az új típusú minisztériumok kialakítására és az összkormányzati stratégia fokozottabb érvényesítésére irányuló törekvések egyik lényeges megnyilvánulása.
Fontos forrásként kell említenünk a honvédségi szervezetek létrehozására vonatkozó alapító okiratokat, illetve a költségvetési szervek alapítására vonatkozó jogszabályi rendelkezéseket. Ebbõl a szempontból irányadó egyrészt az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény, amely egyebek mellett meghatározza a költségvetési szerv alapításának és megszüntetésének szabályait. Mint ismeretes, a különös hatáskörû közigazgatási szervek fõ típusa a minisztérium, így az állam egyik klasszikus feladatait ellátó Honvédelmi Minisztérium is, amely az alkotmányos szabályok alapján a Magyar Köztársaság minisztériumainak felsorolásáról szóló 2006. évi LV. törvény által lett megerõsítve (létrehozva), mint egy történelmi hagyományokkal rendelkezõ alapminisztérium. A Hvt. 76. § (3) bekezdése értelmében honvédségi szervek alapítására és megszüntetésére határozat formájában a honvédelmi miniszter jogosult. Ma már egyre ritkábban fordul elõ, de számos esetben az egyes honvédségi (katonai) szervezeteket is költségvetési szervként alapítják meg ahelyett, hogy a szervezet pontos nevét tüntetnék fel az alapító okiratban. Megítélésem szerint a központi költségvetési szerv a minisztérium, így a honvédség belsõ szervezeti egységei nem lehetnek önálló költségvetési szervek, csak származékos jogalanyisággal rendelkeznek. Így a honvédelmi miniszter honvédségi (katonai) szerveket alapít, melyeknek pontos nevét már az alapító okirat címében is fel kell tüntetni.
Mint ismert, évszázadok óta a világ valamennyi hadseregében – így a magyarban is – a katonai intézmények alapjait a katonai élet és tevékenység, illetve a katonai magatartás szabályait a szolgálati szabályzatok,8 vagy a közel azonos névre hallgató katonai szabályrendszerek határozzák meg.9 Tekintettel arra, hogy a szolgálati szabályzat hatálya a honvédség feladatainak végrehajtására való felkészülés és készenlét, valamint azok végrehajtásának idõszakára, a honvédség tényleges állományára, továbbá a rájuk vonatkozó mértékben a Honvédelmi Minisztérium és a honvédség köztisztviselõire, közalkalmazottakra is kiterjed, tehát a szervezési és mûködési szabályok megalkotásának fontos forrását képezi.10 Az egyes szervezeti és mûködési szabályok elkészítésénél – mivel azok tartalmukat tekintve általános érvényû (normatív) szabályokat tartalmaznak – nem lehet figyelmen kívül hagyni a rendelkezések elõkészítésére, tartalmuk kialakítására és szerkesztésére, illetve szövegezésére vonatkozó elõírásokat sem. Nagyon fontos, hogy a szervezeti és mûködési szabályzatok – a magasabb szintû rendelkezések ismétlése nélkül – a végrehajtás szintjén az adott szervezet tényleges szervezési és mûködési viszonyait tükrözzék.
Végül a források között említést kell tenni a Honvédelmi Minisztérium Szervezeti és Mûködési Szabályzatának (a továbbiakban: HM SzMSz) kiadásáról szóló 82/2006. (MK. 94) HM-utasítás 3. § (1) bekezdésének azon rendelkezésérõl, mely szerint a HM-szervek, valamint a honvédelmi miniszter alárendeltségébe tartozó szervezetek az irányítási, vezetési rendjükbe, szervezetükbe és feladatrendszerükbe bekövetkezett változásokkal, az utasítással kiadott HM SzMSz-ben foglaltakkal összhangban kidolgozzák, illetve módosítják a saját szervezeti és mûködési szabályzatukat.


TÖRVÉNYI KÖVETELMÉNYEK

Az a tény, hogy a Ksztv. a kormányra, a központi kormányzati szervekre és az állami vezetõkre vonatkozó alapvetõ rendelkezéseket a modern kormányzati szervezet egységes kódexeként fogja fel, az ebben érintett szabályozási területeknek lényegében – a mai szükségletek szerint megfogalmazott – szabályanyagok rendezett összességét jelenti. A különbözõ államigazgatási feladatok hatékony ellátására alkalmas szervezeti keretek biztosítása érdekében a jogalkotó a központi államigazgatási szervek körének meghatározásával, irányításuk és vezetési módjuk általános jellegû szabályozásával megfelelõ kereteket ad, egyrészt a kormány szervezeti átalakítási szabadságához, másrészt átláthatóbbá teszi a kormányzati szerveket.11 Ezen túl a Ksztv. egészének a szellemébõl kiolvasható a jogalkotónak az a szándéka, hogy ellenõrizhetõbbé tegye az adott szervezetek mûködését, de hangsúlyt helyez az elszámoltathatóság, a hatékonyság növelésére és az egységesítés megvalósítására is.
Ha a tanulmány címében szereplõ témával összefüggésben figyelmesen vizsgáljuk a Ksztv.-t, akkor abból egyértelmûen kiderül, hogy az egyszemélyi vezetõi felelõsség hangsúlyozása, a szervezeti formák meghatározása, a vezetõk jogosultságainak és kötelességeinek hangsúlyozása, az irányítási és felügyeleti viszonyok taglalása, az állami vezetõk jogállásának meghatározása összefüggnek a szervezeti kérdésekkel. De továbbvizsgálva a dolgot azt látjuk, hogy a Ksztv. – a korábbiaktól eltérõen – önálló cím alatt szerepelteti a minisztérium szervezetét és a 65. § (1) bekezdése kiemelten hangsúlyozza, hogy a minisztérium szervezetét a törvény keretei között a minisztérium szervezeti és mûködési szabályzata határozza meg.
A Ksztv. szerint a szervezeti és mûködési szabályzatban kell meghatározni – egyebek mellett – az egyes állami vezetõk és a kabinetfõnök irányítása alá tartozó szervezeti egységek együttes létszám szerinti bontásával, a minisztérium létszámkeretét. Továbbá meghatározza azt is, hogy a minisztérium a miniszteri kabinetre, fõosztályokra és titkárságokra, a fõosztály pedig osztályokra tagozódik. A Ksztv. indokolása szerint az elmúlt évtized tényleges gyakorlatának megfelelõen a szakmai munka folyamatosságáért, annak magas színvonalú ellátásáért a fõosztályvezetõk, a fõosztályvezetõ-helyettesek és az osztályvezetõk felelnek, az állami vezetõk12 pedig a kormányon ke- resztül az országgyûlés bizalmától függnek majd. A kormányzati irányítás fokozott megszorítására utal a jogalkotónak az a rendelkezése is, hogy a szervezeti és mûködési szabályzatot, illetve annak módosítását a miniszter – a miniszterelnök jóváhagyását követõen – normatív utasításban adja ki és az érvényesség feltétele annak a Magyar Közlönyben való közzététele.
A Ksztv. rendelkezése alapján a minisztériumoknak – így a Honvédelmi Minisztériumnak is – a törvényhez igazodó jogszabályi felülvizsgálatok, illetve a decentralizáció- dereguláció gyors végrehajtása után kevés idejük maradt a szervezeti és mûködési szabályzatok átdolgozására. Mint ismeretes a HM SzMSz-t a 82/2006.(MK94) HM-utasítással adták ki és 2006. augusztus 1-jén lépett hatályba. A minisztériumok szervezeti és mûködési szabályzatának rövid határidõn belüli kiadásának – megítélésem szerint – alapvetõ indoka az volt, hogy a kormány ezen statútumok alapján fogadta el a minisztériumok költségvetését és létszámkeretét. Ebben az esetben is meg kell állapítanom, hogy jelentõsen felértékelõdtek az egyes minisztériumok szervezeti és mûködési szabályzatai. De nem hagyhatjuk figyelmen kívül a nyilvános közzététel törvényi követelményét sem, ugyanis a Magyar Közlöny 2006. évi 94. számában – egy kötetben – jelent meg a Miniszterelnöki Hivatal és a tizenegy minisztérium szervezeti és mûködési szabályzata. Ez a nyilvános közzététel egyfajta hozzáférhetõséget és kontrollt is jelent a társadalom számára.
A következõkben – elsõsorban szerkesztési, jogforrási és összehasonlítási szempontból – átnézve az egyes minisztériumok vonatkozó statútumait, az a vélemény alakult ki bennem, hogy azok alapvetõen érvényesítették a Ksztv. rendelkezéseit, az ágazati, szakmai követelményekbõl adódó sajátosságokon túl azonban azok között kisebb-nagyobb eltérések is jelentkeznek. A minisztériumok többsége rögzítette az alapító okiratra vonatkozó adatokat, valamint tételesen felsorolták az irányításuk, illetve szakirányításuk alá tartozó intézményeket. Kevés statútum esetében találtam utalást a Hvt. 43.– 44.; valamint az 53. §- ban foglalt honvédelmi feladatokra vonatkozóan. Egyes minisztériumok részletesen kidolgozták, mások pedig csak utaltak a folyamatba épített elõzetes és utólagos vezetõi ellenõrzés rendszerére (FEUVE). Az SzMSz-ek kiadásáról szóló miniszteri utasítások esetében többen nem hivatkoztak a miniszterelnök elõzetes jóváhagyására, az SzMSz-ek többsége a jogszabályok szerkesztésére vonatkozó szabályok alapján készült. Itt és most csupán néhány dolgot említettem, de hasznosnak találnám, ha az illetékes HM-szervek összehasonlító vizsgálat keretében összegeznék az általánosan hasznosítható tapasztalatokat.
A HM SzMSz – megítélésem szerint – nem jobb, de nem is rosszabb, mint a más minisztériumok statútumai. Követi az évek során kialakult formai kereteket, illetve a minisztérium szervezeti struktúráját és mûködési rendjét. A Ksztv. által meghatározott keretek között meghatározza a minisztérium szervezeti felépítését és mûködését. Rögzíti a minisztériumi tevékenység vezetési pontjait, a belsõ szervezeti egységek (fõosztályok, titkárságok) közötti munkamegosztás alapján a honvédelem irányításából rájuk háruló feladatokat és hatásköröket. Lényegében a miniszter, az államtitkár és a szakállamtitkárok számára meghatározott feladatok és hatáskörök teljes mértékben átfogják – a minisztériumnak mint központi államigazgatási szervnek – a hon- védelem irányításával kapcsolatos tevékenységének egész sávját. Megítélésem szerint a HM egy-két fõosztálya éppen a struktúrában elfoglalt potenciális helyük és lehetõségük, valamint a nem kellõen behatárolt, illetve kontrollált feladatmegosztás következtében – más fõosztályok rovására – jobb érdekérvényesítési lehetõséget, hatalmi pozíciót biztosítottak maguknak. A minisztérium szervezeti struktúrájában a Honvéd Vezérkar fõnöke, aki egyébként a Hvt. 101.§ (2) bekezdésében meghatározott jogkörében vezeti a Honvéd Vezérkart és a Magyar Honvédség hadrendjébe tartozó katonai szervezeteket – a szervezeti hovatartozástól függetlenül –, önálló vezetési jogkörrel rendelkezik. Más kérdés az, hogy ehhez a törvény által garantált vezetési jogosítvány gyakorlásához biztosítottak-e a felelõsséggel arányos szervezeti, személyi és dologi feltételek. Tehát a Hvt. 101. § (2) bekezdésében a Honvéd Vezérkar fõnöke számára meghatározott jogosítványok nem a tárcát irányító miniszter által átruházottak – mint azt a minisztérium egyik vezetõje nyilatkozta –, hanem a törvény által meghatározott önálló jogosítványok. 13 Ezzel van szöges ellentétben az a szárnyra kelt nézet is, hogy a Honvéd Vezérkar fõnöke a miniszter legfõbb katonai tanácsadója.
Itt és most a Ksztv. 1. § rendelkezéseivel összefüggésben kell felvetnem azt a furcsa, már régebben lappangó, nyíltan ki nem mondott Magyar Honvédséggel szembeni hátrányos, alkotmányellenes megkülönböztetést. Mirõl van szó: a törvény felsorolja a központi államigazgatási szerveket, köztük a minisztériumokat, az autonóm államigazgatási szerveket, a kormányhivatalokat és a rendvédelmi szerveket. Ebbõl az következik, hogy a Ksztv. negligálta, semmibe vette a Magyar Honvédséget mint alkotmányos alapintézményt, annak ellenére, hogy az alkotmány VIII. fejezetének címe „A Magyar Honvédségrõl és a rendvédelmi szervek” megnevezést használja. Mint ismert, a Hvt. szerint a Honvédelmi Minisztérium a Magyar Honvédség részét képezi ugyan, de a Honvédelmi Minisztérium mint központi közigazgatási szerv nem azonos a Magyar Honvédséggel, az egyik fogalom nem helyettesítheti a másikat. Számomra érthetetlen a Ksztv. indokolásának az a része, hogy „a Magyar Honvédség mint fegyveres erõ nem minõsül a központi államigazgatás részének”. 14 Természetesen a Magyar Honvédség nem központi közigazgatási szerv, de a jogalkotónak tudnia kellett volna, hogy egyrészt a Magyar Honvédség alkotmányos alapintézmény, másrészt, hogy az alkotmány módosításáról szóló 2004. évi CIV. törvény megszüntette a fegyveres erõk fogalmát, illetve ezen intézményt. Megítélésem szerint a közigazgatás felelõsségi körébe tartozó közfeladatok megvalósítására – fegyveres szervekre vonatkozóan – nemcsak a rendészeti szervek hivatottak, hanem a Magyar Honvédség is. Ezért indokolt lett volna a Ksztv. 1. §-ban az alkotmányban használt „Magyar Honvédség és a rendvédelmi szervek” címmel szerepeltetni.
Mint ismeretes, a HM SzMSz az egyes fogalmak egységes értelmezése végett „Értelmezõ rendelkezések”-et is tartalmaz, amely számos helyesen meghatározott fogalom mellett pontatlanul határozza meg a szolgálati elöljárót, valamint jogszabállyal ellentétes rendelkezési jogosítvánnyal ruházza fel a szakmai elöljárót. A Ksztv. kereteinek – a szervezeti és mûködési szabályzatra vonatkozó rendelkezéseinek – a figyelmen kívül hagyása miatt nem sikerült kiváltani „a munkaköri jegyzék”-re vonatkozó szabályokat, ugyanis ez a rendelkezés felesle- gessé teszi a szervezet kereteit, állományát, eszközeit stb. meghatározó struktúrát rögzítõ forma fenntartását. Minden bizonnyal elkerülte a szerkesztõk figyelmét a Ksztv. azon rendelkezése is, hogy a minisztérium a miniszter munkaszervezete, tehát a minisztérium mint szervezet, a miniszter jogszabályban elõírt feladatait valósítja meg, így a felelõsség is elsõsorban az övé és nem a minisztériumé. Ezt a problémát a tárcák többsége úgy oldotta meg, hogy nem tesznek említést a minisztérium rendeltetésérõl. Továbbá problémát jelent, hogy az egyes belsõ szervezeti egységek esetében összeolvadnak a rendeltetést és a feladatokat meghatározó szövegek, lényegében a rendeltetések között feladatokat is meghatároznak. Nagyon furcsának találtam a HM SzMSz-ben szereplõ egyes vezetõk esetében azt a megfogalmazást, hogy „ellátja a kamarai jogkör gyakorlásával kapcsolatos feladatokat”. Ismereteim szerint a köztestületi önkormányzatok elkülönült típusa a kamara, amely valamely hivatás, foglalkozás alapján szervezõdik. Ha ilyen kamarák szervezõdnének a honvédségnél, akkor az, megítélésem szerint, veszélyeztetné a katonai kiképzést. Mint arra már korábban is utaltam, a honvédség a Hvt. által – lényegében a feladatok és hatáskörök, illetve a struktúrában elfogadott helyének meghatározása alapján – kialakított hármas felosztású szervezeti felépítés alapvetõen meghatározza a belsõ szervezeti és mûködési rend differenciált kialakításának tartalmát. A HM SzMSz megtartva ugyan a Hvt. 73. § (3) bekezdésében rögzített azon megállapítást, hogy „a honvédség szervezeti felépítését a Honvédelmi Minisztérium, a honvédelmi miniszter közvetlen alárendeltségébe tartozó, valamint a honvédség hadrendje szerinti szervezetek összessége képezi”, de az irányítás, illetve az SzMSz alkalmazása szempontjából kialakított egy részletesebb szervezeti felosztást. „Nevezetesen egyrészt a miniszter alárendeltségébe tartozó szervezetek (a HMszervezetek és a Honvéd Vezérkar fõnöke közvetlen alárendeltségébe tartozó szervezetek), másrészt a honvédelmi miniszter közvetlen irányítása alá tartozó szervezetek (a katonai nemzetbiztonsági szolgálatok), továbbá a honvédelmi miniszter fenntartói irányítása alá tartozó szervezet (Zrínyi Miklós Nemzetvédelmi Egyetem).”


A HONVÉDSÉG HADRENDJÉBEN MÛKÖDÕ SZERVEZETEK

A Hvt. 73. § (4) bekezdése szerint a honvédség szervezetei közül a hadrendbe az állománytábla szerint szervezett katonai szervezetek tartoznak. A katonai szervezeteket pedig a szárazföldi csapatok, a légierõ csapatai, a logisztikai és támogató erõk, valamint a honvédség feladatainak végrehajtása érdekében egyéb szaktevékenységet folytató szervezetek alkotják. 15 A Hvt. 101. § (2) bekezdése szerint a hadrendbe tartozó katonai szervezeteket a Honvéd Vezérkar fõnöke vezeti. A katonai szervezetek szervezeti és mûködési rendjének kialakításánál egyik alapvetõ szempont, hogy azok rendeltetésük szerint a struktúrában hol helyezkednek el. Így lehetnek parancsnokságok, csapatok, intézmények stb., ezeknél a szervezeteknél eltérõ a szervezeti struktúra, a mûködés és annak feltételei, valamint az a tény, hogy a rájuk vonatkozó jogszabályok, különösen a szolgálati szabályzat és egyéb belsõ rendelkezések milyen terjedelemben érintik az adott katonai szervezet mûködését.
A Honvédelmi Minisztérium Szervezeti és Mûködési Szabályzatának kiadá- sáról szóló 82/2006 (MK94.) HMutasítás 3. §-a szerint a miniszter alárendeltségébe tartozó szervezeteknek, így a HM-szerveknek és a Honvéd Vezérkar fõnökének közvetlen alárendeltségébe tartozó szervezeteknek – megítélésem szerint a csapatok kivételével – a HM SzMSz-ben foglaltakkal összhangban kellett kidolgozni, illetve módosítani a szervezeti és mûködési szabályzatukat. A honvédség csapatainál – amelyek harcfeladatok végrehajtására, annak támogatására, kiszolgálására, biztosítására, továbbá fõleg a legénységi állomány és alegységek felkészítésére rendelt katonai szervezetek – sajátos követelmények alapján kell a szervezeti és mûködési rendet megállapítani. Ennek alapvetõ indoka, hogy a szolgálati szabályzat a katonai szervezetek belsõ viszonyainak jelentõs részét szabályozza. Lényegében a csapatoknál (katonai szervezeteknél) a katonai élet és tevékenység helyi szabályait kell szervezeti és mûködési szabályzatban rögzíteni. Természetesen mindazon források figyelembevételével, amelyeket már korábban említettem.
Mint fentebb már érintettem, hogy a HM SzMSz kiadásáról szóló 82/2006 (MK 94) HM-utasítás szerint kell a szervezeti és mûködési szabályokat kidolgozni, illetve módosítani. A szolgálati szabályzat 12. pont (4) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a szervezeti és mûködési szabályzat kidolgozásának és kiadásának rendjét külön rendelkezés szabályozza. Jelenleg, ismereteim szerint, ilyen külön rendelkezés nincs.


KRITIKAI ÉSZREVÉTELEK

Már több évtizede igyekeztem figyelemmel kísérni – mivel erre minden lehetõségem megvolt – a katonai élet és szolgálati viszonyok rendezettségét meghatározó és befolyásoló tényezõket. Különös tekintettel a szervezeti és mûködési rend alapvetõ szabályaira és annak a gyakorlatban való érvényesülésére. Tanulmányoztam, illetve véleményeztem számos katonai szervezet szervezeti és mûködési szabályzatát, de úgy adódott, mint arról már említést tettem, hogy az egyes minisztériumok közzétett szabályzatait is módom volt megtekinteni. Az egyes szervezetek mûködésének vizsgálata során – követve a jogszabályi és egyéb rendelkezések elõírásait, illetve a követelményrendszereket – többoldalúan is elemzés tárgyává tettem azt a tevékenységet, amelyek a zavartalan mûködést szolgálják, ugyanis e nélkül nem lehet tárgyilagosan megítélni, minõsíteni a szervezeti és mûködési szabályzatokat. A témával összefüggõ tevékenységem nagyobb hányada figyelemmel kísérõ tevékenység, ami azt is jelenti, hogy folyamatosan igyekeztem tájékozódni, információkat gyûjteni, az egyes tényeket és jelenségeket feljegyezni. Úgy gondoltam, hogy a témával összefüggõ ismereteim alkalmasak lehetnek általánosítható tapasztalatok levonására is, azokat a problémákat vizsgáltam, amelyek megismétlõdtek és valamilyen elméleti koncepció részei. A továbbiakban néhány gyakorlati tapasztalaton alapuló, remélem, tanulsággal és vita alapjául is szolgáló problémát kívánok felvetni.
Gyakran elõfordul, hogy az egyes szervezeti és mûködési szabályzatok saját szövegükben szó szerint megismétlik, megrövidítik, vagy éppen kiegészítik az egyes jogszabályok és az állami irányítás egyéb jogi eszközei által használt szöveget. Teszik ezt anélkül, hogy legalább azok címét vagy tárgyát megjelölnék (rugalmas utalás), vagy ha az utalás elkerülhetetlen, akkor a teljes megjelölést al kalmaznák (merev utalás). Az ilyen, már meglevõ szabályok utalás nélküli alkalmazása a végrehajtás során azt a téves látszatot kelti vagy keltheti, hogy az adott viszonyok szabályozási forrásaként a szervezeti és mûködési szabályzatot kell tekinteni. Mint ismeretes, a szervezeti és mûködési szabályzatok által megállapított normák – a HM SzMSz kivételével, belsõ rendelkezések – ugyanakkor szoros kapcsolatban vannak a jogszabályokkal, mivel a honvédség tevékenysége jogszabályok alapján folyik. De a szervezeti és mûködési szabályzatok által megállapított normáknak a jogszabályok által meghatározott követelményeket úgy kell közvetíteni, hogy azok nem lehetnek velük ellentétesek, illetve utalás nélkül nem lehet azok szövegét alkalmazni.
A szervezeti és mûködési szabályzat készítésére kötelezett szervek jelentõs részénél nem naprakészek ezek a dokumentumok, számos esetben már több éve hatályon kívül helyezett jogszabályokra hivatkoznak, amely abból is adódik, hogy nem kísérik folyamatosan figyelemmel a jogszabályi változásokat. A Hvt. számos rendelkezését nem vagy nagy hibaszázalékkal érvényesítették a szabályzatok összeállításánál, illetve azok átdolgozásánál, annak ellenére, hogy az abban foglalt rendelkezések alapjaiban érintették az egyes szervezetek mûködési rendjét. A szervezeti és mûködési szabályzatoknak az új viszonyokhoz, illetve új jogszabályokhoz való igazítása gyakran két-három éves fáziskéséssel történik. De egyes szervezeteknél nem is érezték hiányát a szabályzatok naprakészen tartásának, mivel a szervezetek vezetése a parancsnokok (vezetõk, fõnökök) adottságaitól, élettapasztalataitól, a többéves gyakorlatukból eredõ érzésüktõl, a hagyományosan kialakult rutintól függött, így nem is fordítottak kellõ gondot a szervezeti és mûködési szabályzatok korszerûsítésére. Abban, hogy a szervezeti és mûködési szabályzatok szerepe és jelentõsége bizonyos vonatkozásokban leértékelõdött, komoly szerepe volt és van a jogszabályok idõnként szükségtelen gyors változásának, illetve a gyakori szervezeti módosításoknak is.

Gyakran elõfordul, hogy a szervezeti és mûködési szabályzatok a közigazgatásban és a katonai rendtartásban ismert, illetve alkalmazott fogalmakat, hatásköröket pontatlanul, az eredeti céljuktól és rendeltetésüktõl eltérõen használják. A keletkezett problémák – megítélésem szerint – elsõsorban ezen rendszerek felületes ismeretére, azoknak a helyi viszonyokra, követelményekre való alkalmazásának hiányára vezethetõk vissza. A következõkben ezen fogalmakkal és hatáskörökkel kívánok foglalkozni:

Figyelemmel kísérve az egyes szervezetek szervezeti és mûködési szabályzatait, azt tapasztaltam, hogy gyakran a parancsnokok (vezetõk) jogállását, a szolgálati és szakmai irányítást (vezetést) értelmezték, illetve fogalmazták meg hibásan. Ez a hibás értelmezés leginkább abban jelentkezik, hogy a parancsnokok (vezetõk) jogállását illetõen nem a legújabb elméleti alapon megfogalmazott törvényi rendelkezést vették figyelembe, hanem egy régi, elavult tautológián16 alapuló fogalmat jelenítettek meg. A Hvt. 103. § (1) bekezdésének szellemében a katonai szervezet élén parancsnok, vezetõ áll, aki a jogszabályok, az állami irányítás egyéb jogi eszközei, a belsõ rendelkezések és az elöljárók által meghatározott keretek között vezeti a katonai szervezetet. A Hvt. 103. § (1) bekezdése ugyan a katonai szervezetek tekintetében határozza meg a parancsnokok (vezetõk) jogállását, de ezt az alapvetõ jogszabályi rendelkezést a honvédség más szervezeteinél is alkalmazni kell.
Ami a szolgálati és szakmai irányítást (vezetést) illeti, a parancsnokok (fõnökök, vezetõk) tekintetében a szolgálati irányítás (vezetés) keretében több helyen külön kitérnek a szakmai irányítással (vezetéssel) járó követelményekre is. Tekintettel arra, hogy a szolgálati irányítás (vezetés) általános jellegû, a szervezet tevékenységének teljes körére kiterjed, abban a szakterületek irányítása (vezetése) is bent foglaltatik. Ezen megállapításomat a Hvt. 93. § rendelkezésére alapozom, mely szerint általános hatáskörû elöljáró, illetõleg felettes a szolgálati elöljáró, illetõleg hivatali felettes. A szolgálati elöljárót a vezetése alá tartozó katonai szervezet egészére rendelkezési jog illeti meg.
Itt és most kell szót ejtenem – a korábban már jelzett, de részletesen nem került szóba – a HM SzMSz-nek arról a megtévesztõ megállapításáról, hogy a szolgálati elöljáró az, aki az állomány tagjával szemben a magasabb szolgálati beosztásánál fogva parancs, intézkedés kiadására jogosult személy. Ez a megfogalmazás egyrészt szakszerûtlen, másrészt megzavarja a jogalkalmazókat, továbbá szöges ellentétbe kerül a Hvt. vonatkozó rendelkezésével, illetve a fõosztályvezetõk jogállásának meghatározásával. Ugyanis a HM SzMSz a 10. pontban – megítélésem szerint helyesen – úgy rendelkezik, hogy a fõosztályvezetõk szolgálati elöljárói, illetve hivatali felettesei az alárendeltségük alá tartozó HM-szervek szolgálati és nem szolgálati viszonyban lévõ állományának. Itt csak mellékesen jegyzem meg, hogy a HM SzMSz-nek pontosan jelölni kellett volna, hogy melyek azok a fõosztályvezetõk, akik katonák, és melyek azok, akik köztisztviselõk. Megítélésem szerint a Hvt. 93. § értelmében „szolgálati elöljáró az a parancsnok (vezetõ, fõnök), aki a hatáskörében a neki szolgálatilag alárendelt katona számára parancsot és intézkedést adhat ki.”17

Az általam megismert szervezeti és mûködési szabályzatok egy része a feladatok és hatáskörök általános átruházásával kapcsolatos szabályokat pontatlanul alkalmazzák. Ez leginkább úgy jelentkezik, hogy a parancsnokok (vezetõk) kizárólagos hatáskörébe tartozó hatásköröket is átruháznak, vagy éppen nem jelölik, hogy melyek azok a hatáskörök, amelyek kizárólag a parancsnok (vezetõ) hatáskörébe tartoznak. De az is elõfordul, hogy egyes szervezetekre ruháznak szolgálati elöljárói hatáskört, pedig mint ismert, ez a hatáskör csak személyre vonatkozik. Továbbá regisztrálják ugyanazokat a hatásköröket, amelyeket átruházott jogkörben gyakorolnak, de arra vonatkozó rendelkezések nem találhatók.
Mint ismert, a Ksztv. 5. § (1) bekezdése értelmében a központi államigazgatási szervek – ha a törvény eltérõen nem rendelkezik – egyszemélyi vezetés alatt állnak. Tehát minden jogkör, hatáskör a vezetõt illeti meg, a mi esetünkben a honvédelmi minisztert. A Ksztv. 5. § (3) bekezdése szerint a miniszter a szervezeti és mûködési szabályzatában a hatáskörébe tartozó egyes ügyekben a kiadmányozási jogot a minisztériummal, állami vezetõi szolgálati jogviszonyban vagy vezetõi megbízással rendelkezõ közszolgálati jogviszonyban álló személyre ruházhatja, aki a döntés meghozatala során a szerv vezetõje nevében jár el. Meg kell jegyeznünk, hogy mivel a jogkör a vezetõt illeti meg, azért a vezetõ felelõssége az ilyen döntésekért is fennáll.
Tovább vizsgálva a feladatok és hatáskörök átruházásával kapcsolatos rendelkezéseket, a Ksztv. nem ad lehetõséget arra, hogy a minisztériumi kabinetfõnök és a fõosztályvezetõk a feladat- és hatáskörükbe tartozó ügyek vitelét átruházhassák. Ennek ellenére találkozunk ilyen gyakorlattal. A Hvt. 101. § (2) bekezdése a Honvéd Vezérkar fõnöke számára megengedi, hogy a hatáskörét részben átruházhatja, de annak terjedelmét már nem határozza meg. A feladat- és hatáskör átruházásával összefüggésben a szolgálati szabályzat 21. pontjának (1) bekezdése nagyon érdekesen úgy rendelkezik, hogy: „A parancsnok hatáskörébe tartozó egyes feladatok ellátását – a jogszabályban kizártak kivételével – a szervezeti és mûködési szabályzatban meghatározott módon alárendeltjeire ideiglenesen átengedheti.” Ez a szerzõ olvasatában azt jelenti, hogy csak a feladatok ellátásának átengedésérõl van szó.

A szervezeti és mûködési szabályzatok a Hvt. 103. § (4) bekezdésére és a szolgálati szabályzat 25. pont (1) bekezdésére is alapozva, a vezetés folyamatossága érdekében rendelkeznek a parancsnok (vezetõ) helyettesítésérõl. A honvédségnél kialakult rend szerint vannak szervezetszerû és úgynevezett zárójeles helyettesi beosztások. A szolgálati szabályzat 25. pont (2) bekezdése szerint a helyettesek a parancsnokoknak vannak alárendelve és szolgálati elöljárói, illetve felettesei a parancsnokhelyettesek kivételével az adott szervezet egész személyi állományának. A gondot egyebek mellett az okozza, hogy helytelenül a szervezeti és mûködési szabályzatok nagy része az úgynevezett zárójeles helyetteseket is szolgálati elöljárónak minõsíti. A parancsnok (mint szolgálati elöljáró) általános hatáskörû elöljáró, akinek szolgálati hatásköre kiterjed az általa vezetett szervezet mûködésének egész területére. Tehát ebben az összefüggésben a parancsnok helyettese csak korlátozott szolgálati elöljáró lehet, mert a teljes hatáskört csak a parancsnok távollétében gyakorolhatja. Megítélésem szerint a parancsnokhelyettesek jogállásának a megállapítása nem pontos, mivel õk nem szolgálati elöljárók, hanem csak a parancsnok helyettesei. Lényegében a helyettes hatáskörben a parancsnok után következik, annak helyettesítésére jogosult, tehát helyettes hatáskörû vezetõ.

Gyakori jelenség, hogy a szervezeti és mûködési szabályzatban pontatlanul határozzák meg a szervezet rendeltetését, vagy éppen nem határolódnak el kellõ mértékben – illetve összemosódnak a szervezet rendeltetésére és a feladataira vonatkozó elõírások. Közelebbrõl oldalakon keresztül az adott szervezet rendeltetése között a feladatok egy részét is felsorolják, amelyek késõbb a fõ-, illetve a részfeladatok között is ismétlõdnek. Ez – megítélésem szerint – alapvetõen abból adódik, hogy a szabályzat készítõi kevésbé veszik figyelembe, hogy az adott belsõ szervezeti egység hogyan kapcsolódik egyrészt a honvédség, másrészt az elöljáró parancsnokság feladatrendszeréhez. Ezt a kérdést azért nem lehet figyelmen kívül hagyni, mivel a honvédség a Hvt. szerint azonos elvek alapján épül fel, és ezek az elvek a belsõ szervezeti egységekre is érvényesek, mivel a honvédség szervezeti rendszerének részei. Tehát amikor egy belsõ szervezeti egység rendeltetését kívánjuk meghatározni, akkor alapvetõen a honvédség rendeltetésébõl kiindulva kell meghatározni azt a célt, amelynek megvalósítására az adott belsõ szervezeti egységet létrehozták, amire a törekvése irányul. Ehhez képest a fõ-, illetve a részfeladatok, illetve feladatkörök azt mutatják, hogy az adott belsõ szervezeti egység mit hajt végre a cél megvalósítása érdekében. A helyesen meghatározott rendeltetés (cél) lehetõvé teszi, hogy a szervezetben az egységes egészet lássuk és figyelmünket a mûködés szempontjából a legfontosabb folyamatokra irányítsuk.

Az átnézett szervezeti és mûködési szabályzatok – szinte mindegyikében – a gyakorlatban egyre jobban elterjedõ „szervezeti elem”, mint egyfajta elméleti fogalom szerepel még egy nagyobb szervezet megjelölése vonatkozásában is. Véleményem szerint, mivel a szervezeti és mûködési szabályzatok nem elméleti tanulmányok – figyelemmel ezen szabályzatok rendeltetésére – konkrétan nevükön kell jelölni a szervezeti tagozódást. Az egyik szervezeti és mûködési szabályzatban olvastam, „az osztály szervezeti elemei” megnevezést ahelyett, hogy konkrétan az alosztályokat vagy csoportokat említette volna. Ez volna tehát az egyik megoldás, a másik pedig, ha mégis általánosan akarjuk használni a szervezeti tagozódást, akkor javasolom a közigazgatásban használatos „belsõ szervezeti egységek” megjelölést. Meg kell jegyeznem, hogy a Ksztv. is a szervezeti egység megnevezést használja. Az általam javasolt intézményes megoldás nemcsak a központi államigazgatási szervekre vonatkozik, hanem az ágazati igazgatás egy meghatározott feladatait végrehajtó katonai szervezetekre is.

Az általam vizsgált (tanulmányozott) szervezeti és mûködési szabályzatok az ellenõrzésekre vonatkozó rendelkezéseit általában a honvédelmi tárca ellenõrzési rendjérõl szóló18 hatályos honvédelmi miniszteri utasítás figyelembevételével határozták meg. Problémát hosszú idõn keresztül a folyamatba épített elõzetes és utólagos vezetõi, ellenõrzési (FEUVE)19 rendszer kialakításával kapcsolatos problémák okozták. Ezt a rendszert a 2005-ös év végéig nem építették be a tárca általános ellenõrzési rendjébe, így a szervezeti és mûködési szabályzatokat készítõk értetlenül kezelték ezt a kérdést. Az értetlenség leginkább a szabálytalanságok kezelésében, a kockázatkezelésben és a vonatkozó okmányok kidolgozásának formáját illetõen jelentkeztek. Ma már elmondhatjuk, hogy a folyamatba épített elõzetes és utólagos vezetõi rendszerrel kapcsolatos szabályok a szervezeti és mûködési szabályzatok mellékletét képezik.
Olvasva a HM SzMSz-nek az ellenõrzésekre vonatkozó részét, abban – ellentétben a miniszteri utasítással – azt találom, hogy az ellenõrzésekrõl jegyzõkönyvet kell készíteni. Ezt azért tartom furcsának, mert az ellenõrzésekrõl mindig és mindenhol jelentést készítenek, így van ez a civil tárcáknál is. Ezen tanulmány szerzõjének az olvasatában a jegyzõkönyvnek teljesen más a rendeltetése, ugyanis jegyzõkönyvön szóbeli nyilatkozatok, valamint a ténymegállapítások hiteles írásba foglalását értjük. Természetesen, ha az ellenõrzés során büntetõ-, szabálysértési, kártérítési, illetve fegyelmi eljárás megindítására okot adó cselekmény vagy mulasztás gyanúja merül fel, azt jegyzõkönyvbe kell foglalni.

A szervezeti és mûködési szabályzatok jelentõs része külön cím alatt foglalkozik a beadványok (panaszok és közérdekû bejelentések) intézésének rendjével. Ezen a téren a legfõbb problémát az okozta, hogy a panaszok intézését a Hjt. 217. § rendelkezésére alapozva határozták meg, amely a szolgálati panaszokra mint jogorvoslati lehetõségre vonatkozik. Figyelmen kívül hagyták az európai uniós csatlakozással összefüggõ törvénymódosításokról szóló törvényi rendelkezések hatályon kívül helyezésérõl, valamint az egyes törvényi rendelkezések megállapításáról szóló 2004. évi XXIX. törvény 141–143. §-ában foglalt közér- dekû kérelmekkel és bejelentésekkel kapcsolatos eljárásról szóló rendelkezéseket, továbbá a szolgálati szabályzat XIII. fejezetének az ilyen irányú rendelkezéseit. De hiányolható, hogy a HM SzMSz sem foglalkozik a minisztériumhoz érkezõ beadványok intézésének rendjével.

A hatósági ügyek intézésével csak a hadkiegészítõ parancsnokságok és az MH Katonai Igazgatási és Adatfeldolgozó Központ szervezeti és mûködési szabályzataiban találkoztam. Véleményem szerint elég jól megkülönböztették a katonai igazgatási (katonai rendtartási) és az államigazgatási eljárás szabályainak alkalmazását. A honvédségnél 2005. október 31-ig az államigazgatási eljárásról szóló 1957. évi IV. törvény rendelkezéseit a honvédelmi (katonai) igazgatásban csak kisegítõ jelleggel alkalmazták és csak akkor, ha a honvédelmi (katonai) igazgatásra vonatkozóan az adott kérdésben jogszabályi rendelkezés nem volt. A helyzet 2005. november 1-jétõl sajnos megváltozott, mivel a katonai belsõ igazgatásra vonatkozó szabályok mellett a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvényben meghatározottakat is értelemszerûen alkalmazni kell. Ezért a hatósági ügyek intézésével kapcsolatos sajátos szabályokat a szervezeti és mûködési szabályzatokban tükröztetni kell. A hatósági eljárás szabályainak a honvédség keretében a katonai rendtartás mellett történõ alkalmazása igen sok gondot okoz, mivel a jogszabályok jelentõs része feladatmeghatározó jogszabályok, és értelemszerûen kerülték a közigazgatási ügy meghatározását. Megítélésem szerint a jogalkotó nem járt el körültekintõen, amikor nem vette át az 1957. évi IV. törvény már ismertetett rendelkezését. Fogyatékosnak találom a HM SzMSz-t is, mivel nem foglalkozik a hatósági ügyek intézésének szabályaival. Ezt a kérdést például az Oktatási és Kulturális Minisztérium Szervezeti és Mûködési Szabályzata nagyszerûen megoldotta.

A részemrõl átnézett szervezeti és mûködési szabályzatok felépítésüket illetõen nagyjából figyelembe vették a HM SzMSz kiadásáról, a minisztériumi szervek, valamint a minisztériumnak közvetlenül alárendelt szervezetek szervezeti és mûködési szabályzatának kiadásáról szóló – ma már hatályon kívül helyezett – 95/2003. (Hk1) 2004/HM-utasítás 3. § (2) bekezdésében foglaltakat. Azonban azok belsõ tartalmának kidolgozása, szövegezése sok helyen pontatlan, ismétlésekbe bocsátkozik, és nem tükrözi kellõ mértékben a helyi viszonyokat. A vonatkozó szabályoktól eltérõ számozások miatt a hivatkozások bonyolultak, amely gyakran kezelhetetlenné teszi a szabályzatokat. A Magyar Honvédség belsõ szabályozó tevékenységének rendjérõl szóló 25/1997 (HK 11.) HM-utasítás 20. § (1) bekezdése szerint a szöveget pontokba foglalt arab sorszámmal, azon belül pedig kisbetûkkel jelölt részekre kell osztani. Tehát a szervezeti és mûködési szabályzatokat decimális (tízes rendszeren alapuló) számozással nem lehet tagolni. Egyébként a különbözõ tárcák – két tárca kivételével – a szervezeti és mûködési szabályzataikat a jogszabályok szerkesztésére vonatkozó elõírások szerint készítették el.
További eseteket nem sorolok – bár éppenséggel lehetne, mert akadna bõven –, de nem volna teljes a kép, ha nem térnék ki a szervezeti és mûködési szabályzatok szerepének és jelentõségének csökkenését elõidézõ általános okokra és körülményekre, amelyek objektíve is befolyásolják a honvédség, illetve a belsõ szervezeti egységeinek mûködését. Min- denekelõtt a társadalomban és a védelmi szektorban végbemenõ mélyreható és folyamatos változásokat kell említenem, mivel – éppen a hadseregek jellegébõl adódóan – a változások a szervezeti és mûködési szabályzatokban csak bizonyos fáziskéséssel vagy éppen hiányosan tükrözõdtek, illetve tükrözõdnek. A gyors és folyamatos változások következtében kialakult új viszonyok szabályozása egyre nagyobb szakértelmet és idõráfordítást követelt meg az érintett állománytól. Különösen a szervezeti célok, feladatok és az azoknak megfelelõ sokszor indokolatlan szervezeti változások okoztak súlyos zavarokat a szervezeti szabályok megalkotásánál, illetve módosításánál. A védelmi szektor elé – a jogalkotó által – állított célok változásai „korántsem a haderõ belsõ mozgásából ered, hanem sokkal inkább a külsõ kényszerek, szükségszerûségek hatására következtek be”.20 Ezek a külsõ kényszerek leginkább a finanszírozással szoros kapcsolatot mutató védelmi koncepciók változásából, vagy éppen az eredeti céloknak a gyakorlatban való felcserélésébõl adódnak. A Honvéd Vezérkar fõnöke 2005-ben felismerve a külsõ kényszereknek a honvédség belsõ viszonyaira gyakorolt káros hatását, a belsõ stabilitás megteremtése és a külsõ kényszereknek leginkább megfelelõ, ahhoz igazodó belsõ viszonyok megteremtése érdekében „Párbeszédet” indított. Azt világosan kell látnunk, hogy a folyton változó, sok tekintetben bizonytalan külsõ környezeti kényszer létrehoz egy ennek megfelelõ belsõ környezetet is. Sajnos ma gyakran a határidõk szorító hatására a jogszabályoktól eltérõ ad hoc megoldások kerülnek elõtérbe, amelyek jelentõs károkat okoznak egy szoros hierarchiában és centrális irányítás alatt mûködõ szervezetnél.
Mint ismert, a hadseregeket mindig az általánostól eltérõ, szigorúbb, kötöttebb szolgálati rend és fegyelem jellemzi. Ez a tény viszont a hadseregek belsõ viszonyainak részletesebb szabályozását kívánja meg, ezért a katonai életviszonyok a polgári élet viszonyaihoz képest objektíve szabályozottabbak. De ebbõl az is következik, hogy a társadalomban általánosan szabályozott területek a hadseregek vonatkozásában speciális, az általánostól sok vonatkozásban eltérõ szabályozást igényelnek. Sok tekintetben viszont – éppen a hadsereg belsõ életviszonyainak a hiányos ismerete miatt – ezeket a speciális életviszonyokból eredõ szabályokat rosszul vagy pontatlanul állapítják meg. Így a szervezeti és mûködési szabályzatban – mint ezt már jeleztem – sok esetben csupán az általános, a magasabb szintû rendelkezések szó szerinti leírása jelenik meg. Van egyébként ennek a témának egy másik összefüggése is. Nevezetesen az, hogy a rendszerváltást követõen a jogforrások szerkezeti struktúráján belül – a jogállamiság követelményei alapján – erõteljesen megnõtt a törvény szerepe, így a jogforrási hierarchia különbözõ szintjein lévõ normaanyag jelentõs mértékben változott. A honvédség jogrendjének egyre alkotmányosabb alapokra helyezésének folyamatában a katonai rendtartás (belsõ igazgatás) alapvetõ szabályait tartalmazó szolgálati szabályzatból a szolgálati törvények és a Hvt. megalkotásánál kikerültek a szolgálati szabályzat hatálya alól. A szolgálati szabályzat és egyéb belsõ rendelkezések által meghatározott követelmények többségét összhangba hozta ugyan a tárca vezetése az érintett törvényekkel, de a katonai élet és szolgálat alapvetõ szabályainak a több helyen való szabályozása gyakran zavart okoz a szervezeti és mûködési szabályzatok ké- szítésénél. Ez a tény is okozója a magasabb szintû rendelkezéseknek a szervezeti és mûködési szabályzatban való szó szerinti átmásolásának.
Az elmondottakon túl a szervezeti és mûködési szabályzat szerepének és jelentõségének csökkenéséhez, lebecsüléséhez – megítélésem szerint – jelentõs mértékben hozzájárult az egyes vezetési szinteken szolgáló állomány hiányos szervezeti tudása, felkészültsége, szervezeti használati ismerete, szakértelme és szervezeti tapasztalata. A honvédelmi igazgatásban tevékenykedõ polgári állománynak kevés a katonai tapasztalata, a katonáknak pedig a közigazgatási tapasztalata, amelyek nap mint nap számos problémát okoznak. Sok esetben éppen az ismeretek hiánya miatt – a szervezettel és annak mûködésével kapcsolatos szabályokat – rendezetlenül, az egyes alapfogalmakat pontatlanul fogalmazzák meg. Ezek a tények arra is utalnak, hogy az oktatásban, a továbbképzéseken, de a napi tevékenység során sem foglalkoznak kellõ mélységben, vagy csak felszínesen a mûködés belsõ viszonyaival. Ebbõl a sorból természetesen nem hagyható el a parancsnokok (vezetõk, fõnökök) ilyen irányú alacsony követelménytámasztása sem.


ADALÉKOK ÉS JAVASLATOK

Azzal kell kezdenem, hogy a katonai életés szolgálati viszonyok rendezettsége több egymással szoros összefüggésben és kölcsönhatásban levõ tényezõt tartalmaz. Ezek között is elsõ helyen a honvédség feladatainak21 végrehajtásához szükséges jól kidolgozott és a gyakorlatban érvényesülõ szervezeti és mûködési rendet kell említenem. Ez a szervezeti és mûködési rend – az alaprendeltetésbõl adódó tevékenységnek megfelelõen – meghatározza, hogy a honvédség és annak belsõ szervezeti egységei milyen szervezeti formában tevékenykednek, illetve milyen rendben mûködnek. Továbbá milyen fokon valósul meg a katonai szervezetek és az állomány összekovácsoltsága, összeforrottsága és együttes tevékenysége. A másik nagy területét azok a jogosítványok és kötelezettségek adják, amelyek meghatározzák, hogy az egyes szervezetekben (katonai) és beosztásokban tevékenykedõ katonáknak, (személyeknek) milyen feladatokat kell teljesíteniük. Ezen belül szabályozzák a katonák szolgálati kapcsolatait, az alá- és fölérendeltségi viszonyokat, azt, hogy a parancsnokokat (vezetõket, fõnököket) milyen rendelkezési jogosítványok illetik meg, illetve az alárendeltek milyen módon és formában kötelesek annak engedelmeskedni, továbbá miként felelnek, ha a kötelezettségüket megszegik. A harmadik nagy csoportba tartozónak tekinthetõ a katonai élet és szolgálat szinte minden szerteágazó területe, a katonai tevékenység személyi és dologi feltételeinek biztosítása, stb.22
Az elõzõ bekezdésben felsorolt tényezõk lényegében azok az objektív feltételek, amelyek a katonai élet- és szolgálati viszonyok rendezettségét jelentik. A katonai szolgálati rend legtipikusabb hordozói – mint arról már korábban is szó esett – a honvédségre vonatkozó jogszabályok, az állami irányítás egyéb jogi eszközei, a belsõ rendelkezések és az elöljárók rendelkezései. Ezeken belül foglalnak helyet a szervezeti és mûködési szabályzatok is. Megítélésem szerint a katonai élet- és szolgálati viszonyok a szabályozás oldaláról – a meglévõ fogyatékosságok ellenére – alapvetõen rendezettek és kellõ alapul szolgálnak a katonai szolgálati rend és fegyelem fenntartásához. Változó viszont ezen alapok érvé- nyesülésének a helyzete. Tehát a katonai élet- és szolgálati viszonyok rendezettsége alatt egyrészt az objektív alapokkal kapcsolatos területek szabályozottságát, másrészt az ebben foglaltak megvalósítását, érvényesülését, illetve hatályosulását kell értenünk, ugyanis e kettõ együtt adja a katonai élet- és szolgálati viszonyok rendezettségét. Következésként ha a katonai szolgálati renddel, a fegyelemmel gondok vannak, akkor mindenekelõtt azt kell vizsgálnunk, hogy a szolgálati rendet (fegyelmet) biztosító objektív alapok, a katonai élet- és szolgálati viszonyok kellõen rendezettek-e. Tekintettel arra, hogy a szervezeti és mûködési szabályzatok által szabályozott területek a katonai élet- és szolgálati viszonyokat szabályozó normák szerves részét alkotják, fokozott figyelmet kell fordítani azok céljának és rendeltetésének a meghatározására, valamint a tartalmi követelmények kialakítására.
A következõkben – a teljesség igénye nélkül – ezen tényezõk figyelembevételével megkísérlem a szervezeti és mûködési szabályzat fontosabb tartalmi és formai részeit felvázolni.
Ha a szervezeti és mûködési szabályzatot a szerkesztés és felépítés szempontjából egységes statútumként fogjuk fel, akkor túl azon, hogy címet adunk a szabályzatnak I. fejezetként meg kell határozni az általános rendelkezéseket. Az általános rendelkezések tartalmazzák azokat a szabályokat, amelyek a szabályzat egésze szempontjából jelentõsek, így a szabályzat tartalmát, a szabályzat célját, a szabályzat hatályát (idõbeli szervezeti és személyi), esetleg a szervezet tevékenységét alapvetõen meghatározó jogszabályok felsorolását, utalni lehet arra, hogy az állomány tevékenységének részletes szabályait a munkaköri leírások tartalmazzák, stb. Ha szükséges, itt kell rendezni az egyes fogalmak értelmezését is.
A szabályzat II. fejezetének címeként a szervezet jogállását, rendeltetését, szolgálati alárendeltségét, fõ feladatait és szervezeti felépítését célszerû megjelölni. A szervezet jogállását és rendeltetését egyrészt a Hvt., másrészt az alapító okirat alapján kell jelölni. Az alapító okirat alapján kell jelölni a szervezet szolgálati alárendeltségét, alapításának idejét (a módosítások feltüntetésével), a szervezet állomáshelyét és címét, a szervezet feladatait a szükséges bontásban és a gazdálkodásra vonatkozó rendelkezéseket. A szervezet felépítésénél az állománytáblában meghatározottakból kell kiindulni.
A szabályzat III. fejezetében a szervezet vezetésének (irányításának) rendjét kell szabályozni. Mindenekelõtt a szervezet parancsnokának (vezetõjének) jogállását, feladatait és felelõsségét kell rögzíteni a Hvt. 103. § és a szolgálati szabályzat 20–23. pontjaiban foglaltak figyelembevételével. Meg kell határozni, hogy a parancsnok az állomány mely részének szolgálati elöljárója és kiknek a felettese. Amennyiben szakmai elöljárói hatásköre is van, akkor meg kell határozni, hogy az kikre és milyen területre terjed ki. Ebben a fejezetben kell meghatározni a parancsnok helyettesítésének rendjét, a helyettes( ek) jogállását, továbbá a parancsnoknak alárendelt belsõ szervezeti egységek parancsnokainak (vezetõinek) jogállását, felelõsségét és feladatait is. Itt célszerû utalni a munkáltatói jogkör gyakorlására és a fegyelmi, illetve az anyagi felelõsség megállapítására vonatkozó hatáskörök gyakorlására.
A szabályzat IV. fejezetében indokolt feltüntetni az alárendelt belsõ szervezeti egységek rendeltetését, a fõ feladatait. Ebben az esetben fel kell sorolni azokat a fontosabb belsõ szervezeti egységeket, amelyek a szervezethez tartoznak.
A szabályzat V. fejezetében az adott szervezet mûködési rendjét kell szabályozni. Itt fel lehet tüntetni a mûködés általános szabályait, például irányító vagy vezetõi szintû mûködést valósítanak meg, milyen mélységben tagolják a mûködést stb. Feltétlen szabályozni kell a feladatok és a munkák tervezését, a feladatok meghatározásának rendjét, a beszámoltatások és az állomány tevékenységének, fegyelmének értékelési rendjét, az ellenõrzés rendjét, a kiadmányozás szabályait, a parancsnoki értekezleteket, az elõterjesztések, jelentések, javaslatok és a belsõ szabályozó tevékenység rendjét, a beadványok intézésének rendjét, a napi munkarendet, a szervezetnél mûködõ testületek, bizottságok megnevezését, feladatait és személyi összetételét, a külsõ kapcsolattartás rendjét, a sajátos feladatokat ellátó személyek tevékenységét és egyéb mûködési szabályokat.
A szabályzat VI. fejezete a záró rendelkezéseket foglalja össze. Itt lehet rendelkezni a hatálybalépés idejérõl, a régi szabályzat hatályon kívül helyezésérõl, az állománnyal való ismertetés szabályairól és a munkaköri leírások pontosításáról. Amennyiben az ellenõrzés rendje címû részbe nem építik be a folyamatban épített elõzetes és utólagos vezetõi ellenõrzés (FEUVE) rendjét, akkor a szabályzat mellékletében kell azt szerepeltetni. Tekintettel arra, hogy a szervezeti és mûködési szabályzat az adott szervezet belsõ szabályzata, a parancsnoknak (vezetõnek, fõnöknek) intézkedéssel kell hatályba léptetni. Jogszerûtlen az a gyakorlat, mely szerint az elöljáró jóváhagyásával léptetik hatályba a szabályzatot annak ellenére, hogy a Hvt. 110. § (2) bekezdése szerint intézkedésben kell megállapítani egyebek mellett a katonai szervezetek mûködési rendjét. A HM SzMSz-t – mint ismert – miniszteri utasítás léptette hatályba.
Összefoglalásként megállapíthatjuk, hogy a szervezeti és mûködési szabályzatok az adott szervezet fontos vezetési (irányítói) okmánya, ezért azt folyamatosan, naprakészen kell kezelni. Elkészítésük nagy körültekintést, széles körû tárgyi tudást és nagyfokú tájékozottságot igényel a hatályos jogszabályok, az állami irányítás egyéb jogi eszközei, a belsõ rendelkezések és az elöljárók rendelkezési körében. Szerkesztõinek jól kell ismerniük a különbözõ szintû rendelkezések megalkotásának szabályait.
Az általam felvetett hiányosságok sokasága egyebek mellett azt is mutatja, hogy a Ksztv. által meghatározott új követelmények alapján a szervezeti és mûködési szabályzatok megalkotásával kapcsolatos kérdések egész rendszerét át kell tekinteni. Meg kell találni a kellõ összhangot a magasabb szintû rendelkezések és a helyi sajátos viszonyok diktálta követelmények között. Megítélésem szerint miniszteri szinten szabályozni kell a szervezeti és mûködési szabályzatokkal szemben támasztott követelményeket és meg kell határozni annak felépítését, de nagyobb figyelmet kellene fordítani a témával összefüggõ kérdések oktatására is.

KASSAI LÁSZLÓ

JEGYZETEK, IRODALOM

1 A központi államigazgatási szervekrõl, valamint a kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvény.
2 2117/2006. (VI. 30.) korm. határozat a Miniszterelnöki Hivatalban, a minisztériumokban, az igazgatási és az igazgatás jellegû tevékenységet ellátó központi költségvetési szerveknél foglalkoztatottak létszámáról.
3 A Magyar Köztársaság alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény VIII. fejezete.
4 A honvédelemrõl és a Magyar Honvédségrõl szóló 2004. évi CV. törvény 73. § (1) és (2) bekezdése.
5 Dr. Kassai László nyá. ezredes: A módosított Szolgálati Szabályzat II. rész. Új Honvédségi Szemle 2002/2. sz. 60. oldal.
6 Dr. Kassai László nyá. ezredes: Gondolatok a honvédelemrõl és a Magyar Honvédségrõl szóló törvényrõl. Új Honvédségi Szemle 2005/10. 102. oldal.
7 A jogszabályok és az állami irányítás egyéb jogi eszközeinek körét a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény határozza meg.
8 A jelenleg hatályos Szolgálati Szabályzat a 24/2005 (VI. 30.) HM-rendelettel lépett hatályba.
9 Kerekasztal-beszélgetésen az új Szolgálati Szabályzattal összefüggésben dr. Kassai László nyugállományú ezredes véleménye. Új Honvédségi Szemle 2005. 10. szám 54. oldal.
10 A Magyar Honvédség Szolgálati Szabályzatának kiadásáról szóló 24/2005. (VI. 30) HM-utasítás 2. §-a.
11 A jelzett gondolatsort a Ksztv. általános indokolása tartalmazza.
12 A Ksztv. 6. § (1) bekezdése szerint állami vezetõ a miniszterelnök, a miniszter, az államtitkár és a szakállamtitkár.
13 Szervezeti változások, reformlépések a honvédelmi tárcánál. Interjú dr. Lakatos László mk. vezérõrnaggyal. Magyar Honvéd 2006. 35. szám 9. oldal.
14 A központi államigazgatási szervekrõl, valamint a kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvény indokolása. Részletes indoklás az 1. §-hoz.
15 A honvédelemrõl és a Magyar Honvédségrõl szóló 2004. évi VC. törvény 73. § (5) bekezdése.
16 A tautológia azonos, hasonló jelentésû szavak indokolatlan ismétlését, illetve valamilyen fogalomnak önmagával való meghatározását jelenti. A mi esetünkben a parancsnok az vezetõ, mivel pedig ezek szinonim fogalmak, csak az egyik fogalom használható.
17 Dr. Kassai László nyugállományú ezredes Gondolatok a honvédelemrõl és a Magyar Honvédségrõl szóló törvényrõl. Új Honvédségi Szemle 2005. 10. szám 104. oldal.
18 Jelenleg a honvédelmi tárca ellenõrzési rendjérõl szóló 94/2004. (HK 26) HM-utasítás hatályos.
19 A FEUVE-rendszer olyan pénzügyi irányítási és ellenõrzési rendszer, melynek segítségével az adott szervezet érvényesíti a feladatai ellátásához szükséges elõirányzatokkal, létszámmal és vagyonnal való szabályszerû, gazdaságos, hatékony és eredményes gazdálkodás követelményeit.
20 A Párbeszéd 2005. akciósorozat indításakor fogalmazta meg a Honvéd Vezérkar fõnöke.
21 A honvédelemrõl és a Magyar Honvédségrõl szóló 2004. évi CV. törvény 70. §-a határozza meg a honvédség feladatait.
22 Dr. Kassai László nyugállományú ezredes: A katonai fegyelem lényege, alapja és sajátosságai. Megjelent: Fegyelmi kézikönyvben Honvéd Vezérkar Jogi és Igazgatási Iroda kiadványaként 2002-ben. (15. oldal)