„Salus rei publicae suprema lex esse.
– A köz dolgainak üdve legyen a legfõbb törvény.”

A rendszerváltást követõen két alkalommal szabályozták újra átfogóan a honvédelem és ezzel párhuzamosan a Magyar Honvédség mûködésének belsõ szabályozási rendszerét. A vonatkozó szabályokat a honvédelemrõl szóló 1993. évi CX. törvényben, illetve a honvédelemrõl és a Magyar Honvédségrõl szóló 2004. évi CV. törvényben kodifikálták. A figyelmes olvasó számára ma sem érdektelen annak felvetése: vajon megnyugtató módon megoldott-e a Magyar Honvédség belsõ jogforrási struktúrájának tagoltsága, áttekinthetõ-e a rendszer, illetve milyen hiányosságokat hordoz magán a jelenlegi jogi szabályozás?

Ajogszabályi hierarchiát szabályozó joganyagban nem találunk arra vonatkozó rendelkezést, hogy az egyes szervezetek mûködésének belsõ szabályait milyen szintû és megnevezésû jogforrásoknak kell biztosítaniuk. A szabályozórendszer hierarchiáját áttekintve a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (Jat.) által szabályozott terület a honvédelmi jogalkotás vonatkozásában is egyértelmûnek és áttekinthetõnek tûnik. Ennek értelmében a hazai jogforrási rendszer egyes klasszikus elemei1 a honvédelem területén is megtalálhatóak. Nincs vita a törvényalkotás és a miniszteri rendelet kiadásának jogosultjai vonatkozásában, az elõkészítés és a közigazgatási egyeztetés egyes kérdéseiben,2 illetve az állami irányítás egyéb jo- gi eszközei körébe tartozó miniszteri utasítás kiadásának körülményei is tisztázottak. Ezek megalkotására vonatkozó szabályokat a Jat., az Országgyûlés házszabálya,3 a kormány ügyrendje,4 valamint a honvédelmi ágazat vonatkozásában a Honvédelmi Minisztérium Szervezeti és Mûködési Szabályzatának V. fejezete tartalmazza.


A RENDSZER NÉHÁNY KRITIKUS PONTJA

Jóval bonyolultabb azonban a helyzet a szélesebb értelemben vett jogalkotásban, az alacsonyabb szinteken megjelenõ szabályozók esetében.
Az erre vonatkozó szabályokat már nem a Jat., hanem a honvédelemrõl és a Magyar Honvédségrõl szóló 2004. évi CV. törvény (Hvt.) tartalmazza.
Ha a Hvt. vonatkozó szakaszait áttekintjük – különösen, ha hozzáolvassuk a Magyar Honvédség irányításának és felsõ szintû vezetésének rendjérõl szóló 2008/2005. (I. 25.) kormányhatározat szövegét –, nem valószínû, hogy elsõ ránézésre egyértelmû lesz a jogalkalmazó számára, hogy a Magyar Honvédség vonatkozásában milyen vezetõ és milyen szabályozót adhat ki, illetve ezen belsõ szabályozói rendszer mennyire összeegyeztethetõ a Magyar Honvédség szakirányítási rendszerének felépítésével.5
A problémát csak fokozza a katonai elöljárói hierarchia egészen sajátosan felépített rendszere, amelyben vertikálisan a rajparancsnoktól egészen a haderõnemi parancsnokig érvényesül az egyszemélyi felelõs vezetés elve. Míg e szint felett az elöljárói jogosítványokkal felruházott vezetõi struktúra hivatalosan egyértelmû, azonban a gyakorlatban már jóval bonyolultabb a helyzet, különösen, ha a fõcsoportfõnökségek rendszerben betöltött szerepét is figyelembe vesszük.
A jelenleg hatályos szabályozók alapján – és ezt a Hvt. szabályai is garantálják – a Magyar Honvédség elsõ számú vezetõje a honvédelmi miniszter, míg a legmagasabb beosztású katona a Honvéd Vezérkar fõnöke mint a Magyar Honvédség állományának szolgálati elöljárója.
Némileg zavarja a tisztánlátást, hogy a Honvéd Vezérkar fõnöke nem elöljárója a Honvédelmi Minisztérium fõosztályain szolgálatot teljesítõ katonáknak, holott a jogszabály ezen személyeket is a Magyar Honvédség kötelékébe tartozóként jelöli meg,6 ami azt jelenti, hogy a Honvéd Vezérkar fõnöke mindent összefoglalva a legmagasabb szintû, de ezen minõségében nem egyetlen és kizárólagos szolgálati elöljáró/ felettes.


A helyzetet tovább bonyolítja az a tény, hogy a Honvédelmi Minisztérium szervezetébe integrált fõcsoportfõnökségek vezetõi, valamint a sui generis szervként mûködõ törzsigazgató nem rendelkeznek sem elöljárói, sem szakmai irányítói jogosítványokkal a katonai szervezetek felett. Ha a HM szervezeti struktúrájának Honvéd Vezérkarra vonatkozó részét megvizsgáljuk, látható, hogy a katonai szervezetek alárendeltségét ábrázolni – figyelemmel a szervezet mûködésének tényleges gyakorlatára is – egyáltalán nem könnyû feladat,7 ami önmagában még nem is tragédia, azonban ez a helyzet a vezetés átláthatóságát, és ezen keresztül mûködésének hatékonyságát veszélyezteti. Figyelemmel jelen cikk választott témájára, itt csak megjegyezném, hogy a döntés-elõkészítõ, elemzõ és tervezõ, hagyományos törzsfeladatok ellátására hivatott vezérkar szerveinek vezetõi jogosítványokkal történõ felruházása tovább lassítaná a döntések meghozatalát, feleslegesen növelné a vezetési szintek számát a honvédelmi minisztériumban.
Az elõzõekben vázoltaknak megfelelõen a belsõ szabályozási rendszer vonatkozó elemei sem metszhetõek be sebészi pontossággal, az egyes vezetési-irányítási aktusok kibocsátási jogosultságának tisztázása jogi szempontból nem vita nélküli. Azt gondolhatnánk, hogy a Hvt. hatálybalépése elõtt minden tekintetben rendezett volt a belsõ szabályozási rendszer, és csak az új jogszabály végrehajtására vonatkozó alacsonyabb szintû végrehajtási szabályok hiányoznak a tisztánlátásunkhoz. Ez azonban távolról sem így van. A Honvédelmi Minisztérium és a Honvéd Vezérkar 2001-ben végbement strukturális integrációját követõen nem alakult ki a Magyar Honvédség belsõ szabályozó tevékenységére vonatkozó koherens rendszer, a szervezeti integrációra vonatkozó szabályokat csak a jogszabályi szinten alkották meg, illetve az akkor hatályos honvédelemrõl szóló 1993. évi CX. törvény felhatalmazása alapján a kormány által kibocsátott határozat szintjén jelentek meg a részletszabályok, nem került sor azonban annak tisztázására, hogy a Magyar Honvédségen belül a nagy számban megjelenõ intézkedések, parancsok, szakutasítások, szakintézkedések, határozatok, szabályzatok hogyan illeszkednek a rendszerbe, illetve kiadmányozásuk milyen szintû vezetõk jogosítványa.
A Magyar Honvédség belsõ szabályozó tevékenységének rendjérõl szóló 25/1997. (HK 11.) HM-utasítás ugyan a mai napig hatályos,8 de a jelenlegi vezetési és irányítási rendszerbe már alig-alig illeszthetõ egy-egy szabálya. A honvédelem törvényi szabályozása 27 alkalommal módosult az utasítás kibocsátása óta, melyek közül két módosítás9 az irányítás és a vezetés rendszerét is átfogóan érintette, az utasítás szövege azonban nem követte ezeket. Ez két dolgot jelenthet: vagy oly mértékben stabil és jól mûködõ a belsõ szabályozási rendszer, hogy szükségtelen volt a pontosítás, vagy – és talán ez a helytállóbb megközelítés – a rendszer mûködési gyakorlatának gyors változásai, a számtalan szervezeti változás, korszerûsítés, felülvizsgálat, reform és jó néhány egyéb ok nem tették lehetõvé a szabályozórendszer érdemi felülvizsgálatát.
Az elmúlt közel kilenc (!) évben mindössze egy olyan belsõ rendelkezés született, amely kísérletet tett a helyzet változásainak követésére: a Honvéd Vezérkar szervezetek parancsnokai és a Magyar Honvédség parancsnoka, vezérkari fõnök közvetlen alárendeltségébe tartozó szervezetek parancsnokai belsõ szabályozó tevékenységének ideiglenes rendjérõl szóló 51/2000. (HK 18.) HM-utasítás, azonban ennek szabályozási A kialakult helyzetben a probléma gyökerét mára maga a Hvt. szövege jelenti. Túlzás lenne azt állítani, hogy a jogszabály teljes vonatkozó szövege logikailag elhibázott, azonban néhány kérdés tisztázása valóban komoly fejtörést okozhat. Távol álljon tõlem, hogy egy hatályos törvény alkalmazandóságát kérdõjelezzem meg, azonban ha megvizsgáljuk a törvény szövegét, nem nehéz rájönni annak hiányosságaira, a vezetési-irányítási rendszer felépítése és a rendszer egyes elemeihez kapcsolt vezetési és irányítási eszköztípusok közötti koherenciazavarra.


A PARANCS, AZ UTASÍTÁS ÉS A HATÁROZATOK

A Hvt. 105–108. §-aiban tartalmazza a parancs – mint a katonai élet legalapvetõbb szabályozó aktusa – adására vonatkozó rendelkezéseket. Ennek értelmében a szolgálati elöljáró parancsok kiadásával érvényesíti akaratát alárendeltjeivel szemben. A katonai vezetés a parancsok útján valósul meg, meghatározott szolgálati feladatok végrehajtatását teszi lehetõvé.
A katonai vezetés alapvetõ eszköze tehát maga a parancs, amelynek polgári felettes által kiadható megfelelõje a Hvt. 109. § (2) bek. szerinti utasítás. Ez utóbbi nem keverendõ össze az állami irányítás egyéb jogi eszközeként szabályozott miniszteri utasítással, amely normatív szabályozó eszköz, és a kibocsátására vonatkozó jogalapot a Jat. és a Hvt. 109. § (1) bek. maradéktalanul biztosítja, ennek megfelelõen nem tekinthetõ belsõ szabályozónak. Azt is el kell mondanunk azonban, hogy a törvény lehetõvé teszi a miniszter számára is az elõbbi, azaz nem normatív tartalmú egyedi utasítás kiadását, bár ennek írásos formában történõ megjelenése nem igazán nevezhetõ jellemzõnek, és a hatályos joganyagot áttekintve nem is találunk olyan miniszteri utasítást, amely preambulumában utalna a nem normatív jellegre, illetve a kiadás alapjaként a fenti jogszabályhelyre. Megjegyezni kívánom, hogy ugyanakkor számos utasítást tipikusan egyedi feladatszabásra vonatkozó tartalommal bocsátottak ki.11
Tovább vizsgálva a kérdést, a parancs és az egyedi utasítás között nem csak az a differencia, hogy a kiadó más állománykategóriába tartozik. A parancs a fegyveres erõk általánosan elfogadott vezetési eszköze a világ minden táján, és ennek hatásai vitán felül aktívan jelentkeznek a jog más területein is. Maga a Hvt. rendelkezik arról, hogy a katona szolgálatteljesítése során köteles végrehajtani az elöljáró parancsát, a felettes rendelkezését, kivéve, ha azzal bûncselekményt követne el.12 A büntetõ törvénykönyvrõl szóló 1978. évi IV. törvény azonban csak a parancs elleni engedetlenséget, illetve a paranccsal vagy az azt kiadó elöljáróval szembeni elégedetlenség szítását szankcionálja, a hivatali felettes utasításával szembenit nem,13 ezzel összefüggésben legfeljebb fegyelmi felelõsségre vonásnak lehet helye. Látható tehát, hogy a jogalkotó a parancs primátusát biztosítja a belsõ szabályozók között, a büntetõjogi védelem ténye egyértelmûen bizonyítja, hogy a katonai vezetés legfontosabb és ennek megfelelõen a legnagyobb mértékû védettséget élvezõ eszköze a parancs.



Az egyedi jellegû szabályozók között érdemes néhány szó ejtenünk a tágabb értelemben vett belsõ szabályozók sorában speciális helyzetet betöltõ határozatokról is. Az itt tárgyalt határozat nem azonos az egyes vezetõk által kibocsátott egyedi határozatokkal, amelyek fõként személyügyi (kinevezési, beiskolázási, kártérítési, fegyelmi stb.) jellegû döntéseket tartalmaznak.
Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény 88. § (1.) bekezdése és a Hvt. 76. § (3.) bekezdése alapján a miniszter jogosult költségvetési szerv alapításá- ra, melyet határozat formájában tesz meg. Az ilyen határozat sajátossága, hogy egyedi aktusként jelenik meg formailag, azonban szabályozási tartalma több normatív elemet is tartalmaz a megalapított szervezet mûködésével, szervezetével és vezetésével összefüggésben. Ennek megfelelõen az egyedi aktus hatásaiban kvázi normatív jelleget ölt, így a Magyar Honvédség belsõ mûködésére gyakorolt hatása vitathatatlan. Ismételten hangsúlyozni kívánom, hogy ez a határozat mint eszköz a Hvt. alapján nem része a normatív belsõ szabályozórendszernek, azonban tipikusnak nevezhetõ tartalmi elemei14 alapján nem érdektelen ebbõl a szempontból sem.


AZ INTÉZKEDÉSEK ÉS A SZAKUTASÍTÁS

Továbbhaladva a belsõ szabályozók Hvt. teremtette jogi rendszerében, jutunk el az intézkedésekhez és a szakutasításhoz. Joggal állíthatjuk, a Magyar Honvédség belsõ szabályozórendszerének legneuralgikusabb pontjának ezek kibocsátási körülményei és szabályozási háttere tekinthetõ. Lássuk hát, miért is…
„Hvt. 110. § (1) Szakutasításban kell meghatározni a Honvédség szakmai feladatai ellátásának alapvetõ szabályait, valamint a haditechnikai eszközök és anyagok üzemeltetésével, karbantartásával, javításával kapcsolatos szakmai-technikai szabályokat. Egy-egy szakterület alapvetõ szabályait meghatározó szakutasítás kiadására a Honvédelmi Minisztérium közigazgatási államtitkára, illetve a Honvéd Vezérkar fõnöke, a részletes és a technikai szabályokat meghatározó szakutasítás kiadására a Honvédelmi Minisztérium illetékes szakmai elöljárója, szakmai felettese jogosult.
(2) Intézkedésben állapíthatók meg egyes rendszeresen ismétlõdõ tevékenységek végrehajtásának szakmai, technikai vagy eljárási szabályai, ideértve a katonai szervezetek mûködési rendjének és a személyi állomány mindennapi tevékenységének általános rendezést igénylõ kérdéseit is annyiban, amennyiben azokat jogszabály nem rendezi. Intézkedés kiadására hatáskörének megfelelõen a szolgálati elöljáró, a hivatali felettes, valamint a szakmai elöljáró, illetõleg a szakmai felettes jogosult. Az intézkedés kiadására jogosult akadályoztatása esetén – ha a jogosult eltérõen nem rendelkezik – helyettese adhat ki intézkedést.
(3) A szakutasítás és az intézkedés nem lehet jogszabállyal vagy miniszteri utasítással ellentétes, nem érinthet jogalkotási tárgyat, és nem vezethet jogszabályban biztosított jogok és járandóságok gyakorlásának, illetve igénybevételének megnehezítésére.
(4) A Szolgálati Szabályzat alapján egységparancsnoki intézkedésben kell meghatározni az egység napirendjét, és az ügyeleti, a készenléti, valamint az õrszolgálatra vonatkozó szabályokat.”
A fent idézett jogszabályszöveg ugyan formálisan tartalmazza az egyes szabályozók tartalmi sajátosságait, azonban elsõ olvasásra is szembetûnõk az átfedések, nem is beszélve arról a logikai bukfencsorozatról, amelyet a Hvt. e téren más helyeken rejt.
Az intézkedéseket érintõ elsõ – éppen kasszációs jellegû – rendelkezésre a Hvt. szövegében a Magyar Honvédség felsõ szintû irányítása és vezetése kapcsán a miniszter jogosítványai között találkozhatunk. A Hvt. 98. § (1.) bek. szerint „a honvédelmi miniszter (…) gondoskodik a jogszabálysértések megszüntetésérõl. A miniszter e körben (…) megsemmisíti vagy megváltoztatja a jogszabálysértõ intézkedéseket.”
A jogszabályhely nem pontosítja a megsemmisítendõ döntések kibocsátóinak körét, így a szöveg jelenlegi formában egyaránt értendõ a Honvéd Vezérkar fõnöke és a közigazgatási államtitkár intézkedéseire, valamint a Hvt. 110. § (2.) bekezdése alapján az egyes rendszeresen ismétlõdõ tevékenységek végrehajtásának szakmai, technikai vagy eljárási szabályaira vonatkozó – a bármely szintû szolgálati elöljáró, hivatali felettes, vagy szakmai elöljáró, illetõleg szakmai felettes által kiadott – intézkedésre is. Érdekes, hogy a kasszációs jog nem terjedt ki a szakutasítások körére, holott ennek létjogosultsága mindenben vitathatatlan, hiszen ez a jogi eszköz is a belsõ irányítási struktúra egyik eleme. Sarkosan fogalmazva: a Hvt. 98. § alapján van a Magyar Honvédség szabályozórendszerének egy, a miniszter által megsemmisíthetetlen eleme.
Ha a Hvt. 110. § (2.) bekezdésének szabályait megvizsgáljuk, látható, hogy a közigazgatási államtitkár és a Honvéd Vezérkar fõnöke intézkedéskibocsátási jogköre lényegileg nem más, mint a szakutasítás kiadási jogköre, vagy fordítva, ezen a szinten nem található egyértelmû választóvonal a két belsõ szabályozótípus között, hacsak az (1.) bekezdésben hivatkozott „alapvetõ szabályok” nem tekinthetõk annak. Hozzáteszem, az „alapvetõ” szabályokat rendszerint jogszabály tartalmazza, így azok megismétlése szakutasítás szinten nem szükséges, míg a részletes szabályokat elegendõ a szakmai elöljárói szinten kibocsátani…
A szöveget megvizsgálva és összevetve a Hvt. 100. § (3.), illetve 101. § (4.) bekezdéseivel ismét újabb sajátos megoldásra lehetünk figyelmesek. A HM közigazgatási államtitkára szakirányítási hatáskörében eljárva jogosult intézkedés és szakutasítás kiadására, míg a Honvéd Vezérkar fõnöke a parancsadás mellett, vezetési hatáskörében jogosult ugyanezek kiadására.
Az, hogy egy vezetési eszköz elnevezése megegyezik egy szakirányítási eszköz elnevezésével, már önmagában is gondot jelenthet a jogalkalmazó számára. A nagyobb problémát azonban abban látom, hogy ezek kibocsátásának követelményeire vonatkozó részletes szabályokat egyáltalán nem dolgozták ki. Így ma abban a helyzetben vagyunk, hogy a közigazgatási államtitkár és a Honvéd Vezérkar fõnöke által kibocsátani tervezett szabályozók elnevezése is gondot jelent, nem is beszélve arról, hogy kizárólag a szakmai szabályok mentén vizsgálva egy-egy területet, nem lehetséges elválasztani a végrehajtásra vonatkozó intézkedés vagy egyedi parancs és a végrehajtás mikéntjére vonatkozó szakutasítás, illetve intézkedés határait.
A fenti – a Hvt. szövegezési hibájában rejlõ – problémát kísérelte meg áthidalni a honvédelmi miniszter, amikor a Hvt. 97. § (1.) bekezdés b) pontjára és a Magyar Honvédség irányításának és felsõ szintû vezetésének rendjérõl szóló 2008/2005. (I. 25.) kormányhatározat szövegére hivatkozással kiadta a szakirányítás rendjérõl szóló 97/2005. (HK 21.) HM-utasítását, amelyben szakterületi bontásban megnevezte azokat a szakmai elöljárói, felettesi szinteket, amelyek belsõ szabályozó kibocsátására is jogosultak. A szabályozás azonban, véleményem szerint, nem tekinthetõ lezártnak, mivel egyes és korántsem jelentéktelen területek nem jelennek meg. Ma nincs példábel ul miniszteri utasításban nevesített szakirányítója a kiképzési területnek, ez a terület így az általános szakirányítási jogkörökkel rendelkezõ közigazgatási államtitkárt terheli.
Létezik olyan megközelítése a problémának, amely a kiképzési területet eleve katonai szakterületként kezeli, így az erre vonatkozó szabályozó tevékenységet a katonai vezetés eszközeivel megoldhatónak látja, azonban álláspontom szerint felelhetõk olyan szakmai szabályok, amelyek szakutasításban rögzítése indokolt.15
Újabb problémát generál a 110. § (1.) bekezdés második mondata, amely gyakorlatilag a közigazgatási államtitkár és a Honvéd Vezérkar fõnöke mellett a szakmailag illetékes elöljárók és felettesek részére is szakutasítás-adási jogot fogalmaz meg. A hatályos szöveg alapján így egy közigazgatási államtitkári szakutasítás részletes szabályait egy helyettes államtitkári vagy fõosztályvezetõi szakutasítás tartalmazza, de a (2.) bekezdés alapján a szolgálati elöljáró is jogosult egyes rendszeresen ismétlõdõ tevékenységek végrehajtásának szakmai, technikai vagy eljárási szabályai meghatározására.
Ha a jogszabály-értelmezés klasszikus módszereit alkalmazzuk, a nyelvtani értelmezés módszerével még talán „látjuk a fényt az alagút végén”, de a logikai és rendszertani értelmezés elvégzésével bizony nehéz megtalálni a jogalkotót vezetõ szándékot és célt, szigorúbban fogalmazva a rendszert. A Jat. és a Hvt. hatályos szabályai alapján olyan szabályozórendszert kell mûködtetni, amelynek ábrázolása sem egyszerû, nem is beszélve a rendszer tényleges mûködtetésérõl.16
A szabályozói rendszer önállóan nevesített eleme az egységparancsnoki intézkedés, amely az egység napirendjére, ügyeleti, készenléti és õrszolgálati rendjére vonatkozó szabályokat tartalmazza. Ez a fajta belsõ rendelkezés már nem hordozza magán a fentebb említett anomáliákat, a kibocsátásra jogosult személye már a Hvt. szövegében is egyértelmû, normatív szabályozói jellege megkérdõjelezhetetlen. Természetesen felmerül a kérdés, hogy indokolt-e ilyen megnevezéssel továbbtagolni az amúgy sem kevés szabályozótípust magában foglaló rendszert, de a katonai élet mindennapjait ismerve a magam részérõl a továbbiakra nézve is megõrzendõnek tartom ezt a jogintézményt, amely az elnevezés különbözõségével jól leválasztja a szakmai irányítás eszközrendszerérõl a parancsnoki vezetés egyik eszközét, biztosítva a valós szabályozási lehetõséget a vezetett egység vonatkozásában a parancsnok részére.


A SZABÁLYZATOKRÓL ÉS A NATO SZABÁLYOZÓIRÓL

Az általános katonai életviszonyokat hosszú éveken keresztül a szabályzatok rendszere határozta meg, amely a belsõ mûködés biztosítását volt hivatott szolgálni.17 A Hvt. hatályos szövege a belsõ szabályozórendszer elemei között nem nevesíti a sza- bályzatokat, amely azt jelenti, hogy a jogalkotó a hagyományosan szabályzati formában regulázott tárgyköröket a belsõ szabályozórendszer egyéb elemei segítségével kívánja rendezni. A „szabályzat” mint elnevezés tehát tekinthetõ egyfajta tradíción alapuló terminológiának, ugyanakkor egységes kritériumokat magán hordozó normatív rendelkezésnek semmiképpen sem, sõt a szabályzatok által rendezett életviszonyok jellege és szabályozási szintje is nagymértékben eltérõ lehet. Erre a tényre a Hvt. szövegének elemzése során találhatunk bizonyítékot, amennyiben összevetjük a 207. § (2.) bek. e) és a 97. § (1.) bek. a) pontjait, amelyek alapján az egyik esetben a szabályzat rendeleti szinten megjelenõ jogszabály, a másik esetben pedig az állami irányítás egyéb jogi eszköze, amely meghatározza a szervezeti mûködés szabályait.
A Hvt. hatályos szövege a szabályozói rendszer elemeinek felsorolásával ismét elbizonytalanítja a jogalkalmazót, amikor így fogalmaz: „113. § (1) A honvédelmi miniszter normatív utasításait, a Honvédség szakirányítása és vezetése keretében kiadott normatív intézkedéseket, továbbá a szabályzatokat, szakutasításokat hatályba léptetõ rendelkezéseket (…) a Honvédelmi Minisztérium hivatalos lapjában közzé kell tenni.”
Az idézett szöveg tehát azt látszik bizonyítani, mintha a szabályzat – hasonlóan a vezetés és irányítás egyéb eszközeihez – önálló szabályozótípusnak minõsülne, de a Hvt. további szabályai ezt semmilyen módon nem támasztják alá. Azt kell feltételeznem, hogy a jogalkotó felületessége okozza ezt a hiátust, vagy következetlen, elhibázott megfogalmazást – ha így jobban tetszik. A viszonyok tisztázása érdekében mindenképpen jogszabály-módosítást tartok szükségesnek.
A helyzetet tovább bonyolítja a NATO szabályozórendszerének hazai implementációja. A Hvt. a belsõ szabályozórendszerre vonatkozó részében említés szintjén sem foglalkozik az Military Committee egyes normatív tartalmú döntései, vagy a különféle doktrínák, STANAG-ek alkalmazásának, alkalmazhatóságának kérdésével. Tény, hogy a NATO szempontjából ezek alkalmazása alapvetõen a NATO-mûveletekben, illetve a NATO-nak felajánlott alegységekben bír jelentõséggel, de az évekkel ezelõtt oly divatos kifejezésnek számító interoperabilitásnak tágabb értelemben ebben is meg kell nyilvánulnia. Másrészrõl a NATO-elvek és -szabályok alkalmazása a NATO-nak felajánlott erõkön túl is követelményként jelentkezhet annak kapcsán, hogy az életviszonyok a legtöbb esetben nem szeparálhatók el a közigazgatás és a hadsereg mindennapi mûködésének egyéb területeitõl. Erre talán a legkézenfekvõbb példa az általam már több cikkben is hivatkozott MC54/1 alkalmazási követelménye, amely a NATO Egységes Légvédelmi Rendszerére vonatkozó szabályokat tartalmazza és az abban foglaltak végrehajtása nem csupán a légvédelmi feladat végrehajtásában érintett légi jármûvekre vonatkozik. Sõt! Nem is olyan régen a Hvt. néhány szabályát is ennek végrehajthatósága figyelembevételével alkották meg,18 azaz a nemzetközi szervezet mûködésének belsõ szabálya áttételesen „felülíratta” velünk a hazai 2/3-os törvényi szabályokat.
Figyelemre méltó az a tény is, hogy a STANAG-ek implementációja egyes esetekben Honvéd Vezérkar fõnök helyettesi, haderõnemi parancsnoki vagy szolgálatfõ- nöki intézkedés szintjén történik, míg más esetben erre csak jogszabály alkotásával van lehetõség, a közvetlen alkalmazhatóság még a NATO MC szintjén hozott döntések esetén sem biztosított.19 Ennek részletes vizsgálata és az Észak-atlanti Szerzõdés Szervezete szabályozóinak, valamint a tagállamok nemzeti jogrendje kapcsolatának áttekintése önmagában megérne egy tanulmányt. Most csak annyit kívánok rögzíteni, hogy a Magyar Honvédség belsõ szabályozó tevékenységének jogi szabályozásában célszerûnek tartom megjeleníteni a NATO szabályozórendszerének közvetlenül alkalmazandó elemeit, a közvetlen alkalmazhatóság kritériumaival, amely garanciális jelentõségû és a nemzeti jogrend védelme mellett képes biztosítani a hatékony együttmûködést a szövetséggel.


ÚJRAGONDOLÁS, SZABÁLYOZÁS, TÖRVÉNYI HÁTTÉR

Összefoglalva a fentebb részletezetteket: a Magyar Honvédség belsõ szabályozói rendszere jelenleg utasításokból, parancsokból, intézkedésekbõl, szakutasításokból áll, azonban ezek kiadásának körülményei és az egyes szabályozó aktusok általános tartalmi jellemzõi nem kellõen tisztázottak. A NATO szabályozói rendszere elemeinek implementációja törvényi szinten nem szabályozott, mely hosszú távon a szövetségi szabályozók végrehajtását veszélyeztetheti.
Fentiek alapján indokoltnak látom a Hvt. vonatkozó szabályainak módosítását. A jelenleg hatályos Hvt. megalkotásakor a politikai szándék elsõsorban az önkéntes haderõ megteremtése, ennek szabályozási hátterének létrehozatala volt a cél, kevesebb figyelmet kapott a Magyar Honvédség mûködése és az erre vonatkozó szabályrendszer. A Magyar Honvédség vezetési rendszere és belsõ irányítási struktúrájának újragondolása mellett párhuzamosan elengedhetetlen a belsõ szabályozási rendszer felülvizsgálata, egyértelmû törvényes alap biztosítása a mûködéshez nélkülözhetetlen belsõ szabályozók megalkotásához. A rendszer irányítása és vezetése csak ezen feltételrendszer megteremtését követõen valósulhat meg áttekinthetõ, vitán felül legitim módon, és az alacsonyabb vezetési szintekre vonatkozó megfelelõ felhatalmazások kodifikálása szükségtelenné teheti, hogy állami vezetõi vagy vezérkari fõnöki szinten kelljen meghozni olyan döntéseket, amelyek alapesetben a honvédség napi mûködéséhez tartoznak. Ez a megoldás nagyban tehermentesítheti a felsõ vezetést, melynek erõforrásai így optimálisan állíthatók a Magyar Köztársaság és a Magyar Honvédség szolgálatába, továbbá megalapozza a haderõ vezetésének stabilitását, az esetleges hatásköri párhuzamosságok megszüntetését.
Figyelemmel arra, hogy a Hvt. módosítása 2/3-os parlamenti támogatottság kérdése, a szakma felelõssége a megalapozott, az élethez közeli és megvalósítható javaslatok kidolgozása, míg parlamenti politikusainké a honvédség vezetésével és irányítási rendszerének korszerûsítésével kapcsolatos döntések meghozatala.

KÁDÁR PÁL

2004. évi CV. törvény a honvédelemrõl és a Magyar Honvédségrõl

2001. évi XLIII. törvény a Honvédelmi Minisztérium és a Honvéd Vezérkar integrációjával érintett egyes törvények módosításáról

1993. évi CX. törvény a honvédelemrõl

1992. évi XXXVIII. törvény az államháztartásról

1987. évi XI. törvény a jogalkotásról

1978. évi IV. törvény a büntetõ törvénykönyvrõl

24/2005. (VI. 30.) HM rendelet a Magyar Honvédség Szolgálati Szabályzatának kiadásáról

12/2004. (V. 7.) HM rendelet a NATO fegyveres erõk futár- és táboriposta-szolgálatáról szóló 2109 LOG (EDITION 5) egységesítési dokumentum végrehajtásának egyes kérdéseirõl

46/1994. (IX. 30.) OGY-határozat a Magyar Köztársaság Országgyûlésének házszabályáról

2008/2005. (I. 25.) kormányhatározat a Magyar Honvédség irányításának és felsõ szintû vezetésének rendjérõl

1088/1994. (IX. 20.) kormányhatározat a kormány ügyrendjérõl

14/2006. (HK 6.) HM-utasítás a Gripen repülõgépek ünnepélyes átvételének elõkészítésérõl

97/2005. (HK 21.) HM-utasítás a szakirányítás rendjérõl

95/2005. (HK 16.) HM-utasítás a Magyar Honvédség Szolgálati Szabályzatának hatálybalépésébõl adódó feladatokról

36/2005. (HK 9.) HM-utasítás a Honvédelmi Minisztérium Szervezeti és Mûködési Szabályzatának, valamint Hatásköri Jegyzékének kiadásáról

51/2000. (HK 18.) HM-utasítás a Honvéd Vezérkar szervezetek parancsnokai és a Magyar Honvédség parancsnoka, vezérkari fõnök közvetlen alárendeltségébe tartozó szervezetek parancsnokai belsõ szabályozó tevékenységének ideiglenes rendjérõl

25/1997. (HK 11.) HM-utasítás a Magyar Honvédség belsõ szabályozó tevékenységének rendjérõl

74/2006. (HK 6.) MH ÖLTP parancsnoki intézkedés az AJP-4.9 (STANAG 2512) Többnemzeti Logisztikai Támogatás Módjai NATO szövetségesi kiadvány nemzeti bevezetésérõl

83/2006. (HK 7.) MH EÜP parancsnoki intézkedés Egységes NATO Elõírás (STANAG 2061 Az egészségügyi intézményekben kezelt, a Szövetséges Erõkhöz tartozó betegek visszaszállítására vonatkozó eljárások alkalmazása 5. kiadás) nemzeti bevezetésérõl

* A központi államigazgatási szervekrõl, valamint a kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvény 2006 júliusától, illetve augusztusától jelentõs változásokat hoz a magyar közigazgatás szervezetrendszerében, megszûnik a közigazgatási államtitkári státusz, és feladatait általános jelleggel a miniszterek veszik át. Erre figyelemmel jelen – korábban elkészített – cikk megállapításain is túlmutatóan, de annak alapvetéseit követve feltétlenül indokolt a belsõ szabályozói rendszer ismételt áttekintése és a szükséges jogi korrekciók elvégzése, mellyel összefüggésben a szerzõ 2006 õszéig dolgozza ki javaslatait.

1 Lásd 1987.: XI. tv. 8. §, 49. §, 55. §

2 Igaz, az utóbbi idõben MeH-IM körlevél formájában megjelent a szakmapolitikai egyeztetés intézménye, amely további körökkel hosszabbítja az elõkészítés folyamatát, ez azonban jogilag nem képezi a jogszabály-elõkészítés részét.

3 46/1994. (IX. 30.) OGY-határozat a Magyar Köztársaság Országgyûlésének házszabályáról

4 1088/1994. (IX. 20.) kormányhatározat a kormány ügyrendjérõl

5 Lásd 97/2005. (HK 21.) HM-utasítás a szakirányítás rendjérõl

6 Lásd Hvt. 73. § (3) bek.

7 Lásd az 1. ábrát (kivonat a HM Szervezeti és Mûködési Szabályzata szervezeti diagramjából)

8 Megjegyezni kívánom, hogy az 1993. évi CX. törvény hatálybalépését követõen is közel négy esztendõnek kellett eltelnie ahhoz, hogy az utasítás megszülessen…

9 2001.: XLIII. tv., 2004.: CV. tv.

10 Mind a hivatkozott szervezetek, mind a nevesített vezetõi szintek és beosztások idejétmúlttá váltak, nem is beszélve az új Hvt. által pontosított szakirányítási jogosítványokról.

11 Ilyenek például: 95/2005. (HK 16.) HM-utasítás a Magyar Honvédség Szolgálati Szabályzatának hatálybalépésébõl adódó feladatokról, 14/2006. (HK 6.) HM-utasítás a Gripen repülõgépek ünnepélyes átvételének elõkészítésérõl.

12 Hvt. 108. § (1.) bek.

13 Btk. 354. § (1.) bek., 357. § (1) bek.

14 Lásd pl. a Magyar Honvédség Szentendrei Kiképzõ Központ alapításáról szóló 94/2005. (HK 12.) HM-határozat, vagy a HM Katonai Légügyi Hivatal alapításáról szóló 44/1997. (HK 18.) HM-határozat alpontjainak címeit.

15 Ismereteim szerint a Honvéd Vezérkar fõnöke az elmúlt másfél évben nem bocsátott ki szakmai irányítási aktust, hiszen ezt a Hvt. nem is teszi lehetõvé számára, azonban a jelenlegi szabályozók szerint csak egészen különleges csavarással határozható meg például egy gázálarc normagyakorlat szintideje, figyelemmel a szakirányítási jogosítványok jelenlegi megosztására a közigazgatási államtitkár, a helyettes államtitkárok, fõosztályvezetõk között…

16 Lásd a 2. ábrát

17 Lásd Szolgálati Szabályzat, a Katonai Általános Balesetelhárítási és Egészségvédõ Szabályzat, Alaki Szabályzat, Lõszabályzat, Harcszabályzatok stb.

18 Lásd a Hvt. légierõ fegyverhasználatára vonatkozó szabályait (132. §)19 Például: 12/2004. (V. 7.) HM-rendelet a NATO fegyveres erõk futár- és táboriposta-szolgálatáról szóló 2109 LOG (EDITION 5) egységesítési dokumentum végrehajtásának egyes kérdéseirõl; 74/2006. (HK 6.) MH ÖLTP parancsnoki intézkedés az AJP-4.9 (STANAG 2512) Többnemzeti Logisztikai Támogatás Módjai NATO szövetségesi kiadvány nemzeti bevezetésérõl; 83/2006. (HK 7.) MH EÜP parancsnoki intézkedés Egységes NATO Elõírás (STANAG 2061 Az egészségügyi intézményekben kezelt, a Szövetséges Erõkhöz tartozó betegek visszaszállítására vonatkozó eljárások alkalmazása 5. kiadás) nemzeti bevezetésérõl.