2006.08.01.
1992 óta az Európai Unió (továbbiakban: EU) egyik alappillére a közös kül- és biztonságpolitika. Elfogadását követően a tagállamok folyamatosan fejlesztették, gondoskodtak naprakészen tartásáról. Mégis problémát jelent az EU egységes kül- és biztonságpolitikájának megfogalmazása, a közös érdekek képviselete, mivel a kül-, biztonság- és a hozzájuk szorosan kapcsolódó védelmi politika alakítása továbbra is az egyes államok szuverén joga. Visszagondolva az elmúlt évek legfontosabb nemzetközi eseményeire, az EU a legtöbb esetben nem volt képes egységes állásfoglalás kialakítására, nem beszélve az egységes fellépésről. A problémák még sokrétűbbek lettek az EU bővítésével, és még bonyolultabbak lesznek a további bővítés szándékával. Törökország leendő csatlakozása nemcsak a biztonságpolitika területén vet fel kérdéseket, hanem a gazdaság, döntéshozatali rendszer, emberi jogok területein is, hogy csak a legfontosabbakat említsem. Az elmélyülő gazdasági integráció azonban segíti a tagországokat a kapcsolatok erősítésében, a közös érdekek és alapelvek kialakításában, amelyek a közös kül- és biztonságpolitika hatékony és hiteles folytatásának alapvető feltételei. Ezt követően a közös védelmi képességek kialakítása már kevesebb akadályba ütközhet.
Tanulmányomban azt vizsgálom, hogy az EU-ban milyen jogi normák és milyen esetekben járulnak hozzá a közös kül- és biztonságpolitika megfogalmazásához. Az utóbbi években jelentősen megnőtt a közös kül- és biztonságpolitikához kapcsolódó jogforrások száma, ami két dolgot feltételez: megnőtt az EU biztonságára hatást gyakorló nemzetközi események száma, illetve a hatékonyabb együttműködés következtében nőtt azoknak a kérdéseknek a száma, amelyekben a tagállamok között egységes álláspont jött létre. A könnyebb értelmezhetőség érdekében a 2006. január 1-jén hatályban lévő jogforrásokat vettem alapul dolgozatom elkészítésénél.
Arra törekedtem, hogy – ahol lehetőség volt rá – a Magyarországra vonatkozó részeket külön kiemeljem, mivel hazánk az EU teljes jogú tagjaként hatással van a döntések meghozatalára, és köteles azoknak érvényt szerezni politikájában.
Fogalommagyarázat
A tanulmányban szereplő közös kül- és biztonságpolitikához kapcsolódó kifejezések, fogalmak, szervezetek pontos értelmezése érdekében célszerű már az elején meghatározni, hogy mit értünk ezeken. Sokszor előfordul, hogy a közös kül- és biztonságpolitika, közös biztonság- és védelempolitika, európai biztonság- és védelempolitika fogalmát egymás komplementereiként használják, nem törődve eltérő tartalmukkal.
Közös kül- és biztonságpolitika (KKBP, Common Foreign and Security Policy – CFSP)
Az amszterdami és a nizzai szerződéssel módosított maastrichti szerződés (EU-szerződés) által létrehozott Európai Unió második pillére, amelyben a tagállamok meghatározták azokat a célokat, eszközöket, szervezeti kereteket, amelyeket a kül- és biztonságpolitikához kapcsolódóan közösen, egymással együttműködve kívánnak művelni, alapja az európai biztonság- és védelempolitikának.
Közös biztonság- és védelempolitika (KBVP, Common Security and Defence Policy – CSDP)
A KKBP szerves része, a jelenleg még nem hatályos EU-alkotmány foglalkozik részletesen a fogalommal. A KBVP biztosítja – a tagállamok hozzájárulásain keresztül – az unió műveleti képességét polgári és katonai eszközökkel, amelyeket az EU igénybe vehet békefenntartó, konfliktusmegelőző és a nemzetközi biztonságot erősítő missziókban.1
Közös európai biztonság- és védelempolitika (KEBVP, Common European Security and Defence Policy – CESDP)
A KEBVP kifejezést az Európai Tanács 1999. decemberi helsinki ülésén használták először. Ekkor került sor a KEBVP feladatának formális kijelölésére, a szükséges katonai képességek nagyságrendjének meghatározására és az intézményi háttér megalapozására. A fogalom tartalma megegyezik a közös biztonság- és védelempolitika fogalmáéval.2 Célja az EU nemzetközi konfliktusmegelőző és válságkezelő katonai és polgári képességeinek fejlesztése, ezeken keresztül a közös identitás és az integráció erősítése. A katonai képességek fejlesztésébe beletartozik egy 60 000 fős közös haderő létrehozása és felkészítése humanitárius és mentő-, békefenntartó, válságkezelő, béketeremtő műveletek végrehajtására. Ezzel együtt a konfliktusmegelőző feladatokban jelentős szerep jut a polgári és katonai eszközök kombinációjának, ezért a polgári válságkezelő erőforrások fejlesztése és felkészítése szintén az európai biztonság- és védelempolitika szerves részét képezik.3
Európai biztonsági és védelmi identitás (EBVI, European Security and Defence Identity – ESDI)
Az EBVK több évtizede létezik, és a közös biztonság- és védelempolitika irányába mutat. Az Egyesült Államok vezette NATO mellett célja egy pusztán európai katonai képesség létrehozása, amely magába foglalja egy ütőképes katonai erő, az alkalmazásukkal kapcsolatos határozott döntések és döntéshozatali mechanizmus kialakítását, továbbá az erők megfelelő készenlétben tartását, hogy nemzetközi válságok idején bevethetők legyenek.4
Európai Tanács (ET, European Council)
Az Európai Unió legfelsőbb döntéshozó szerve. Az EU-tagállamok állam- és/vagy kormányfőiből áll, kormányközi jellegű. Évente legalább kétszer, de általában többször ülésezik, döntéseit konszenzussal hozza. Legfontosabb feladata rögzíteni az általános politikai célkitűzéseket, megtárgyalni a tagállamok gazdaságpolitikáját, meghatározni a kül- és biztonságpolitika általános irányelveit.5
Az Európai Unió Tanácsa (EUT, Miniszteri Tanács, Minisztertanács, EU Council)
Az EU döntéshozó szerve, amely végrehajtó hatalommal is rendelkezik. Tagjai a tagállamok kormányainak képviselői, általában a külügyminiszterek, de összetétele a napirenden szereplő témáknak megfelelően változik. A tagállamok egy szavazattal rendelkeznek a döntéshozatalnál, viszont az súlyozottan érvényesül, függően az állam gazdasági, társadalmi stb. potenciáljától. A tanács a nemzeti kormányokhoz hasonló gyakorisággal ülésezik, az ülések anyagát az Európai Bizottság, az Állandó Képviselők Bizottsága,6 valamint a tanács titkársága készítik elő. A tanács elnöki teendőit az úgynevezett „trojka” látja el, amely a volt, a jelenlegi és a leendő elnökből áll. A döntéseket egyhangú, minősített többségi vagy többségi szavazással hozzák az EU-szerződésben foglaltaknak megfelelően. Témánk szempontjából releváns feladata az Európai Unió közös kül- és biztonságpolitikájának meghatározása az Európai tanács által elfogadott iránymutatások alapján.7
Európai Bizottság (EB, European Commission – EC)
A bizottság 25 tagból áll, akiket a tanács nevez ki ötéves időtartamra, elnökét az Európai Tanács jelöli ki és az Európai Parlament hagyja jóvá. Főigazgatóságokra tagolódik, amelyek egy adott tevékenységi területért felelősek. Döntés-előkészítő, végrehajtó és jogalkotó szerepe van. Az unió nevében tárgyalásokat folytat harmadik országokkal vagy nemzetközi szervezetekkel, a tanács által kijelölt különleges bizottságokkal együttműködve, és a tanács által meghatározott irányelvek keretében.8
A tanács főtitkára, egyben közös kül- és biztonságpolitikai főképviselő (the Secretary-General of the Council, High Representative for the common foreign and security policy – Mr. CFSP)
Az amszterdami szerződés hozta létre ezt a tisztséget. Feladatai között szerepel az unió elnöksége, valamint a tanács segítése a közös kül- és biztonságpolitika hatálya alá tartozó kérdésekben. Részt vesz a politikai döntések kialakításában, előkészítésében és végrehajtásában. Az elnökség kérésére a tanács nevében eljárva harmadik felekkel tárgyal.9
Politikai és Biztonsági Bizottság (PBB, Political and Security Committee (PSC))
A PBB központi szerepet játszik az EU válságokra adott válaszlépéseinek meghatározásában és ellenőrzésében. Összehangolja, felügyeli és figyelemmel kíséri a közös kül- és biztonságpolitikához kapcsolódó összes kérdés kezelését. Együttműködik az EU Katonai Bizottságával, továbbá a NATO-val és az EBESZ-szel. Válsághelyzetekben megvizsgálja azokat a lehetőségeket, amelyek közül az unió a válaszlépés során választhat, és azok előkészítése során javaslatot tesz a tanácsnak a politika meghatározásához. Az EU részéről a válságra adott katonai válaszlépés „politikai ellenőrzését és stratégiai irányítását” a PBB gyakorolja.10
EU Katonai Bizottság (EUKB, EU Military Committee – EUMC)
Az EUKB a tanács keretén belül a legmagasabb szintű katonai szerv. Tagjai a tagállamok vezérkari főnökei, akiket katonai képviselőik helyettesítenek, indokolt esetben személyesen a vezérkari főnökök tárgyalnak. A bizottság katonai tanácsokat és ajánlásokat nyújt a Politikai és Biztonsági Bizottságnak, továbbá katonailag irányítja az EU Katonai Törzsét. Az EUKB elnöke részt vesz a tanács ülésein, amikor védelemmel kapcsolatos kérdéseket tárgyalnak.11
EU Katonai Törzs (EUKT, EU Military Staff – EUMS)
A Katonai Törzs a tanács főtitkárságához tartozik, a tanács szervezetén belül katonai szakértői feladatokat lát el. Irányítja az EU által vezetett katonai válságkezelő műveleteket, korai előrejelzést, helyzetértékelést és stratégiai tervezést végez, végrehajtja az EUKB utasításait, a vonatkozó határozatokat.12
Elsődleges jogforrások
Az EU elsődleges jogforrásai az alapszerződések – az Európai Unióról szóló szerződés, az Európai Közösséget létrehozó szerződés, az Európai Atomenergia-közösséget létrehozó szerződés és az ezeket kiegészítő vagy módosító szerződések –, továbbá a csatlakozási szerződések. Az Európai Unió Szerződését 1992. február 7-én írták alá Maastrichtban – 1993. november 1-jén lépett hatályba –, itt fogadták el második pillérként a közös kül- és biztonságpolitikát. Az 1997. október 2-án aláírt amszterdami szerződésben – 1999. május 1-jén lépett hatályba – módosították, illetve bővítették többek között a közös kül- és biztonságpolitikára vonatkozó cikkeket is. A 2001. február 26-án aláírt nizzai szerződésben – 2003. február 1-jétől hatályos – pedig továbbfejlesztették a második pillér pontjait, illetve intézményi hátterét. Az EU alkotmánya szintén tartalmaz szabályokat a közös kül- és biztonságpolitikára, de e dokumentum ratifikálására nem került még sor, ezért bemutatásától itt eltekintek.
Magyarország csatlakozásával magára nézve kötelezővé tette az Európai Unió alapszerződésének pontjait, melyek közül az V. cím cikkei13 vonatkoznak a közös kül- és biztonságpolitikára.
A közös kül- és biztonságpolitika célkitűzései:
„l az unió közös értékeinek, alapvető érdekeinek, függetlenségének és integritásának védelme az Egyesült Nemzetek Alapokmányának alapelveivel összhangban;
l az unió biztonságának megerősítése minden formában;
l a béke megőrzése és a nemzetközi biztonság megerősítése az Egyesült Nemzetek Alapokmányának alapelveivel, valamint a helsinki záróokmány elveivel és a Párizsi Charta célkitűzéseivel összhangban, beleértve azokat is, amelyek a külső határokra vonatkoznak;
l a nemzetközi együttműködés előmozdítása;
l a demokrácia és a jogállamiság fejlesztése és megerősítése, valamint az emberi jogok és alapvető szabadságjogok tiszteletben tartása.”14
A tagállamok a kölcsönös politikai szolidaritás jegyében együtt dolgoznak a kül- és biztonságpolitika erősítésén, továbbá tartózkodnak az olyan cselekedetektől, amelyek ellentétesek az EU érdekeivel, illetve ronthatják az eredményes fellépést a nemzetközi kapcsolatokban. A tanácsot jelölték ki arra, hogy gondoskodjon az elvek tiszteletben tartásáról.
A kitűzött célokat az EU a következő eszközökkel kívánja megvalósítani:
l a közös kül- és biztonságpolitika elveinek és az arra vonatkozó általános iránymutatásoknak a meghatározásával;
l közös stratégiákra vonatkozó határozatok meghozatalával;
l együttes fellépések elfogadásával;
l közös álláspontok kialakításával;
l a tagállamok közötti rendszeres együttműködés erősítésével politikájuk folytatásában.15
Az Európai Tanács határozza meg a közös kül- és biztonságpolitika elveit és az azokra vonatkozó általános iránymutatásokat, továbbá a követendő közös stratégiát. Ezek alapján a tanács határozatokban szabályozza a közös kül- és biztonságpolitika megvalósítását.
Konkrét helyzetekre vonatkozóan, ahol az EU műveleti fellépését szükségesnek ítélik, a tanács együttes fellépést fogadhat el. Ebben meghatározzák a célokat, hatókört, eszközöket, időtartamot, valamint a végrehajtás feltételeit. Az együttes fellépéssel kapcsolatos bármilyen változtatást a tanács kezdeményez. „Az együttes fellépések kötik a tagállamokat álláspontjaik elfogadásakor és tevékenységük folytatása során.”16
A közös kül- és biztonságpolitika alakításához a tanácsnak lehetősége van közös álláspontok meghatározására, hogy az EU hogyan viszonyul egy adott földrajzi vagy tematikus jellegű kérdéshez. A tagállamoknak kell gondoskodniuk arról, hogy nemzeti politikáik megfeleljenek a közös álláspontoknak.
Szintén a tanácshoz kapcsolódó feladat, hogy a tagállamok kölcsönösen tájékoztatják egymást és tanácskoznak általános érdekű kül- és biztonságpolitikai kérdésekről, cselekvéseik összehangolása érdekében.
A közös kül- és biztonságpolitika magában foglalhatja egy közös védelmi politika kialakítását, amely közös védelemhez vezethet, amennyiben az Európai Tanács úgy határoz. Az EU kezdetben a Nyugat-európai Uniót (NYEU) kérte fel a védelmi vonatkozású határozatok és fellépések végrehajtására, majd a NYEU fokozatosan beolvadt az EU-ba, részben felruházva azt a meghatározott feladatok végrehajtásához szükséges képességekkel. Az EU engedélyezi a tagállamoknak biztonság- és védelempolitikájuk szuverén alakítását – NATO-tagság, két- vagy többoldalú megállapodások –, amíg az összeegyeztethető a közös biztonság- és védelempolitikával. Támogatja a közös védelmi politika megteremtése érdekében a fegyverkezés területén való együttműködést. A közös védelmi politika kialakításához sorolták a humanitárius és mentési feladatokat, a békefenntartó feladatokat és a válságkezelésben kifejtett katonai feladatokat, beleértve a béketeremtést is.17
Az EU-t a közös kül- és biztonságpolitikai ügyekben – nemzetközi szervezetekben, konferenciákon – az elnökség képviseli, ez Magyarország biztonságpolitikájára abban az esetben lesz közvetlen hatással, ha hazánk tölti majd be az elnökséget. Az elnökséget a tanács főtitkára segíti, aki egyben a közös kül- és biztonságpolitikai főképviselő (jelen esetben Javier Solana, a NATO volt főtitkára). A bizottság is részt vesz a közös kül- és biztonságpolitika alakításában mint előkészítő, támogató szerv.
A tagállamok összehangolják tevékenységüket az EU közös álláspontjának képviselése érdekében. Olyan nemzetközi szervezetben, konferencián, ahol nem minden tagállam vesz részt, a jelenlévők képviselik a közös álláspontot, és tájékoztatják a többi tagállamot a közös érdeklődésre számot tartó kérdésekről.
A közös álláspontok és együttes fellépések tiszteletben tartását, illetve végrehajtását természetesen a tagállamok diplomáciai és konzuli képviseleteinek is biztosítaniuk kell. Az együttműködést információcserével, közös értékelések készítésével tovább kell erősíteni.
A 21–28. cikkek az elnökség, a tanács főtitkára, a tagállamok, a bizottság, a Politikai és Biztonsági Bizottság (PBB) az Európai Parlament működését, feladatát, a döntéshozatali módszereket, továbbá a vonatkozó igazgatási és működési költségek finanszírozását határozzák meg a közös kül- és biztonságpolitika területén. Esetünkben a 24. cikk (5) bekezdése érdemel említést, amelynek alapján a közös kül- és biztonságpolitikához kapcsolódó, a tanács által elfogadott megállapodás nem kötelezheti a tagállamot, amennyiben képviselője a tanácsban kijelenti, hogy a megállapodásnak összhangban kell lennie saját alkotmányos eljárási követelményeivel. Ez esetben a tanács többi tagja ideiglenesen alkalmazhatónak tekintheti a megállapodást. A 25. cikk értelmében a PBB gyakorolja a válságkezelési műveletek politikai ellenőrzését és stratégiai irányítását, melynek során – a tanács felhatalmazása esetén – határozatokat hozhat.
Az EU elsődleges jogforrásait hazánkban törvényben hirdetik ki. Magyarország csatlakozási szerződését, továbbá az EU alapszerződéseit és az azokat módosító, kiegészítő szerződéseket a 2004. évi XXX. törvényben hirdették ki.18 Ehhez kapcsolódóan fogadták el a 2004. évi LIII. törvényt az Országgyűlés és a kormány európai uniós ügyekben történő együttműködéséről, amely megállapítja a legfelsőbb törvényhozó szerv és a végrehajtó hatalom hatásköreit és feladatait európai uniós ügyekben.19
Másodlagos jogforrások
Másodlagos jogforrásnak számítanak a nemzetközi megállapodások, harmadik országokkal vagy nemzetközi szervezetekkel kötött megállapodások és a tagállamok közötti megállapodások. Ezek a jogi normák Magyarország esetében a ratifikálásukat és letétbe helyezésüket követően válnak kötelező érvényűvé. A nemzetközi megállapodások a gazdasági, társadalmi és politikai kapcsolatok építésére szolgálnak. A II. és III. pillér esetében ezek az EU intézményeire kötelezőek, a tagállamokra azonban nem minden esetben. A megállapodás megkötésének érvénybelépését a tagállamokra nézve a nemzeti jogszabályok határozzák meg.
Bosznia és Hercegovina
|
24 |
| Macedónia volt Jugoszláv Köztársaság |
15 |
| válságkezelés |
5 |
| Amerikai Egyesült Államok |
2 |
| Albánia |
1 |
| Észak-atlanti
Szerződés Szervezete (NATO) |
1 |
| Norvégia és Izland |
1 |
| Románia |
1 |
| Ukrajna |
1 |
| Grúzia |
1 |
| Indonézia (Aceh) |
1 |
| Szerbia és Montenegró |
1 |
| Kongói Demokratikus Köztársaság |
1 |
| Összes közös kül- és biztonságpolitikai másodlagos
jogforrás |
55 |
1. táblázat
A másodlagos jogforrások megoszlása területi vonatkozásuk szerint
A közös kül- és biztonságpolitika területén jelenleg 55 nemzetközi megállapodás van hatályban. A szerződők földrajzi helyzetét tekintve az európai államok vannak többségben. Az Egyesült Államok mint stratégiai partner mellett néhány dél-amerikai állam kötött megállapodást az EU-val, továbbá egy-egy ország Ázsiából, Afrikából és Óceániából. A vonatkozási területüket vizsgálva (1. táblázat) megállapítható, hogy legtöbb esetben – 24-szer – a bosznia-hercegovinai helyzet rendezésére és stabilizálására irányulnak a megállapodások. A szerződőket tekintve többnyire olyan országgal kötött megállapodást az EU, amely csatlakozni kívánt vagy kíván az integrációhoz, és felajánlotta részvételét az EU vezette katonai vagy rendőri erőkben (29 esetben). Az EU olyan megállapodásokat is kötött, melyek egy-egy misszióját készítették elő, jogállását vagy tevékenységi körét rendezték a fogadó államban (7 esetben). Az elmúlt években megnőtt és valószínűleg tovább fog nőni a válságkezeléshez kapcsolódó megállapodások száma, melyekben olyan országok is érintettek, mint Chile, Argentína vagy Új-Zéland. A megállapodások számát évekre lebontva akkor nőtt meg számuk, amikor az EU valamilyen katonai vagy rendőri missziót indított. A legtöbb megállapodást – 28-at – 2003-ban kötötték, amikor a bosznia-hercegovinai rendőri misszió indult, amelyhez több 2004-ben csatlakozott és a jövőben csatlakozni kívánó állam kapcsolódott, köztük Magyarország.20
Harmadik országokkal vagy nemzetközi szervezetekkel megállapodásokat köthet az unió, vagy az unió és a tagállamok közösen. Ezek az aláírókra kötelezőek, jobbára gazdasági kapcsolatokat szabályoznak. Ilyen megállapodások a társulási, együttműködési és kereskedelmi megállapodások.
A tagállamok közötti megállapodások kötelező jogi aktusok. Olyan esetekben szokták alkalmazni azokat, amikor a megállapodás tárgya szoros kapcsolatban van az unió tevékenységével, de nincs rá intézményi hatáskör. A tagállamok közötti megállapodások lehetővé teszik a nemzeti rendelkezések területi hatályának kiterjesztését, amely hozzájárulhat ahhoz, hogy a jogrendszer az EU szintjén is egységesebbé váljon.
Harmadlagos jogforrások (másodlagos jog)
A közösségi jog harmadik fontos forrása az európai intézmények által a szerződések rendelkezései alapján elfogadott jogi aktusok összessége. A másodlagos joghoz tartoznak kötelező jogi aktusok:
rendelet: általános hatályú és minden elemében kötelező, a nemzeti törvényekhez hasonlóan valamennyi tagállamban azonnal alkalmazandó jogot teremt;
irányelv: a tagállamokhoz szól, elsődleges célja a jogszabályok közelítése, megvalósításának formáját és a közösségi célkitűzések belső jogrendjükbe illesztésére szolgáló eszközök megválasztását a tagállamokra bízza – a közös kül- és biztonságpolitikában még nem alkalmazott jogforrás;
határozat: a közösségi intézmények konkrét ügyekről határoznak, a címzettek köre is meghatározott, számukra minden elemében kötelező.
Ugyancsak tartoznak a másodlagos joghoz nem kötelező jogi aktusok:
ajánlás: az intézmények magatartási elvárásokat fogalmaznak meg jogi kötelezettség nélkül;
vélemény: az intézmények kötelező erő nélküli véleménye, amely ismerteti az intézmény egy adott kérdésben kialakított álláspontját.
Ugyanide tartoznak még más nemzetközi jogi aktusok (pl. intézmények eljárási szabályzatai, közösségi cselekvési programok).
A közös kül- és biztonságpolitika szempontjából releváns jogi eszközök nem részei a másodlagos jognak, mivel kormányközi kapcsolatokat szabályoznak.
Célszerűségi okokból viszont mégis a harmadlagos jogforrások között érdemes tárgyalni ezeket a jogi aktusokat, mivel a legtöbb esetben végrehajtásukról rendeletben vagy határozatban hoznak döntést. Ezeket a jogi eszközöket az Európai Unió szerződése az
V. cím 12. cikkében rögzíti:
együttes fellépés: a tanács egyhangúlag – vagy adott esetben minősített többséggel – fogadja el, a tagállamokra nézve kötelező, a benne meghatározott célkitűzéseket a tagállamoknak meg kell valósítaniuk, hacsak az nagyobb nehézségbe nem ütközik;
közös álláspont: a tanács egyhangúlag fogadja el, az unió álláspontját határozza meg a közös kül- és biztonságpolitika meghatározott kérdéseiben és iránymutatást ad a nemzeti politikák végrehajtására nézve.21
Összesítve a felsorolt jogi aktusokat, megállapíthatjuk, hogy a közös kül- és biztonságpolitika vonatkozásában az EU-ban 2006. január 1-jén 231 jogforrás és az azokhoz kapcsolódó módosítások voltak hatályban (2. táblázat). Ezek nagy része határozat (88), közös álláspont (64), együttes fellépés (41) és rendelet (28). Következésképpen legtöbbször a tanács volt a kibocsátó szerv (197), majd a 2001-es létrehozását követően a Politikai és Biztonsági Bizottság is munkához látott (18 határozat). A jogforrások száma az elmúlt három évben szaporodott meg ugrásszerűen, 2003-ban 24, 2004-ben 40, 2005-ben 39 keletkezett, nem számolva a módosításokat (3. táblázat).22
A jogi aktus fajtája szerint
| | A kibocsátó szerint
| |
| ajánlás | 1 | bizottság | 4 |
| együttes fellépés | 41 | EUISS | 1 |
| határozat | 88 | EUSC | 1 |
| kerethatározat | 1 | főtitkár | 2 |
| közös álláspont | 64 | PBB | 18 |
| különleges jelentés | 2 | tagállamok | 4 |
| megállapodás | 2 | tanács | 197 |
| rendelet | 28 | kibocsátó nincs feltűntetve | 4 |
| személyzeti szabályzat | 2 | | |
| tárgymutató | 2 | | |
| Összes közös kül- és biztonságpolitikai harmadlagos
jogforrás | | | 231 |
2. táblázat
A harmadlagos jogforrások megoszlása
| 1993 | 2 |
| 1994 | 11 |
| 1995 | 13 |
| 1996 | 14 |
| 1997 | 11 |
| 1998 | 15 |
| 1999 | 14 |
| 2000 | 16 |
| 2001 | 18 |
| 2002 | 14 |
| 2003 | 24 |
| 2004 | 40 |
| 2005 | 39 |
| Összesn | 231 |
3. táblázat
A harmadlagos jogforrások megoszlása a kiadás éve szerint
Széles területet fednek le a harmadlagos jogforrások a közös kül- és biztonságpolitika terén, a jelen keretek között viszont csupán néhány példa bemutatására van lehetőség. Az EU közös álláspontokat adott ki olyan nemzetközi kérdésekben, mint az aknák, lőfegyverek, tömegpusztító fegyverek, ballisztikus rakéták elleni fellépés, vagy a terrorizmus elleni küzdelem. Utóbbi esetben konkrét rendeletek is születtek, például Oszama bin Laden, az al-Kaida és a hozzájuk kapcsolódó egyének, szervezetek elleni korlátozó intézkedések bevezetésével. Földrajzi helyzetéből adódóan az EU az Európához kapcsolódó problémák kezelésében vesz részt a legmarkánsabban, és ez a jogforrásokból is kitűnik. Délkelet-Európa, Macedónia, Bosznia-Hercegovina, Albánia, továbbá Szerbia és Montenegró Államszövetsége nagy számban fordulnak elő az együttes fellépésekben, közös álláspontokban.
Jogforrások vonatkoznak a legtöbb ismert válságkörzetre, amelyhez az EU-nak valamilyen érdeke fűződik, mint a Közel-Kelet és több afrikai ország (Szudán, Szomália, Libéria, Kongó stb.). Általában korlátozó intézkedések bevezetésére, szigorítására vagy enyhítésére, békefolyamatok támogatására, a katonai, rendőri vagy megfigyelő missziókhoz kapcsolódó tevékenységekre vonatkoznak az EU döntései. A másodlagos jog eszközeit használja az EU a közös kül- és biztonságpolitika erősítéséhez kapcsolódó szervezetek létrehozására, mint a Politikai és Biztonsági Bizottság, Katonai Törzs, Biztonsági Tanulmányok Intézete, Műholdközpont, Európai Védelmi Ügynökség, Európai Biztonsági és Védelmi Főiskola. A szervezetek vezetőit, a misszióvezetőket, különleges megbízottakat általában határozatban szokták kinevezni, például a közös kül- és biztonságpolitika főképviselőjét a tanács 2004/537/EK (32004D0537) határozatában nevezték ki.23
Összegzés, következtetések
Megvizsgálva az EU közös kül- és biztonságpolitikájához kapcsolódó közösségi jogforrásokat megállapíthatjuk, hogy az együttműködés sok területen működik a tagállamok között. Az intézményi rendszer fejlesztése is az erősödő együttes fellépés mellett szól, viszont olyan egységes kül- és biztonságpolitika, amilyen az egyes államokra jellemző, még hosszú ideig nem várható. A védelmi politika terén szintén vannak kezdeményezések – közös haderő – az együttműködés elmélyítésére, de konkrét alapelvek megfogalmazása nélkül nincs jelentős hatása, sőt ahelyett, hogy erősítené az
EU mint egységes egész biztonságát, csökkenti azt. Gondoljunk csak a transzatlanti vita problematikájára. Amerikában és Európában egyaránt léteznek olyan nézetek, hogy az Európai Unió a jövőben az Egyesült Államok ellensúlyaként fog megjelenni a nemzetközi kapcsolatokban, és ennek alátámasztására szüksége van egy közös expedíciós haderő megszervezésre. A haderő létrehozásának céljait – részvétel békefenntartó, válságkezelő, béketeremtő és humanitárius missziókban – pontosan megfogalmazták az 1999. évi helsinki csúcstalálkozón, amelyek összhangban vannak a módosított EU-szerződés V. cím 17. cikke rendelkezéseivel.
A közös kül- és biztonságpolitika céljainak megvalósítására szolgáló eszközök közül az EU rendszeresen él a közös álláspont és az együttes fellépés lehetőségeivel, viszont a közös stratégiák és az általános iránymutatások meghatározása hiányzik a palettáról. A 2003. december 12-én Brüsszelben „Egy biztonságos Európa egy jobb világban”24 címen elfogadott európai biztonsági stratégián kívül nem ismert olyan dokumentum, amely besorolható lenne a fenti két kategóriába. E téren még van tennivalója az Európai Uniónak. Az EU-szerződésnek a tagállamok biztonság- és védelempolitikájának szuverén alakítását engedélyező cikke sem a kül- és biztonságpolitikai együttműködés erősítése irányába mutat.
Végezetül még annak a kérdésnek a megválaszolása maradt függőben, hogy a kibocsátott harmadlagos jogforrások száma minek következtében nőtt meg, a nemzetközi események vagy az EU fokozódó tevékenysége miatt. A jogforrások jelentős részét képezik a missziókhoz – EU-katonai művelet Macedóniában, Kongóban, rendőri művelet a Balkán több országában, továbbá különböző missziók a Közel-Keleten – kapcsolódó tevékenységet, hatáskört, vezetőt meghatározó dokumentumok. Ezen térségeknek a problémái már korábban jelentkeztek, az EU viszont csak most jutott el olyan fejlettségi szintre, hogy meghatározó szerepet vállaljon a helyzet rendezésében. A jogforrások másik nagy részét az egyes országokkal – a legtöbb esetben afrikai országokkal – szemben bevezetett korlátozó intézkedések adják. Ezekben az esetekben az EU fellépését a kialakult helyzet indukálta, közös érdekei, elvei sérülésének hatására döntött a cselekvésről, megelőzendő a problémák súlyosbodását, eszkalálódását. A jogforrások jelentős hányada az EU közös kül- és biztonságpolitikájához kapcsolódó intézményeinek kialakításához, mechanizmusainak meghatározásához kapcsolódik, amelyek csak közvetett módon hozhatók összefüggésbe a nemzetközi események bekövetkezésével. Összegezve a mellékletekből levont következtetéseket és figyelembe véve a tapasztalatokat, megállapíthatjuk, hogy a jogforrások számának növekedése nagyobb százalékban tudható be az EU fokozódó kül- és biztonságpolitikai tevékenységének, mint a nemzetközi eseményeknek. Ezt a megállapítást támasztja alá az a tény is, hogy az elmúlt négy évben (2002–2005) az EU kétszer annyi jogforrást fogadott el, mint az azt megelőző években a közös kül- és biztonságpolitika hatálybalépését követően együttvéve (1993–2001). A folyamatok tehát abba az irányba mutatnak – még a néhány országban elutasított közös alkotmány ellenére is –, hogy az Európai Unióval a nemzetközi életben egyre inkább mint egységesen fellépő szervezettel kell számolni, és nem mint független államok csoportjával.
