Honvédelmi Minisztérium

Az Európai Unió

ALTHEA művelete Bosznia-Hercegovinában

2006.06.27.

Az integrációs rovat már jó néhány cikket közölt az Európai Unió újszerű, biztonsági-katonai szerepvállalásáról. Ebbe a sorba illeszkedik Petheő Ádám, a Zrínyi Miklós Nemzetvédelmi Egyetem doktorandusza által összeállított anyag az EU mindeddig legnagyobb lélegzetű missziójáról, a Bosznia-Hercegovinában folyó ALTHEA műveletről. Ez a tanulmány még a tájékozott olvasó számára is tartalmaz egy-két újdonságot, mivel átfogóan, összefüggéseiben mutatja be a műveletet. A magyar olvasó számára annál is érdekesebb lehet, mert a misszióban – csakúgy, mint elődjében, az IFOR/SFOR-misszióban – magyar katonák (és rendőrök) is részt vesznek.

Bosznia-Hercegovina (BiH) 2004 decemberében újból figyelmet

kapott a világ vezető híradásaiban, az alkalmat ezúttal a nemzetközi katonai jelenlét változása adta, mivel december másodikán a NATO vezette nemzetközi stabilizációs erőket (SFOR) az EU vezette EUFOR váltotta fel, s vált a biztonság garantálásának fő felelősévé Bosznia-Hercegovinában. Lord Paddy Ashdown bosznia-hercegovinai főmegbízott az eseményt a közös európai kül- és biztonságpolitika legjelentősebb megvalósításaként értékelte, amelynek sikeresnek kell lennie, mivel ezen fog alapulni az egész politika jövője.1 Bosznia-Hercegovina általános helyzete és a nemzetközi közösség stabilizációs erőfeszítései szempontjából a NATO vezette IFOR, majd SFOR a nemzetközi jelenlét legsikeresebb aspektusának volt tekinthető, mivel egyértelműen biztosította, hogy nem tört ki újból háború az országban. A váltással kapcsolatban emiatt érthetően aggodalmak is megjelentek, és a balkáni térség elemzésében nagy tapasztalatú Nemzetközi Válságcsoport (International Crisis Group – ICG) is azt jósolta, hogy az EU számára nem lesz könnyű feladat átvenni a boszniai NATO-misszió feladatait, és a vállalkozás sikere nem garantált.2 Az SFOR–EUFOR misszióváltásra végül zökkenőmentesen került sor, és az Európai Unió bosznia-hercegovinai közös békefenntartó vállalkozása, az ALTHEA fedőnevű művelet ma sikeresen látja el feladatát.

Az SFOR

Egy évtized telt el a Bosznia-Hercegovinában dúló háború, egy olyan konfliktus vége óta, amely az 1990-es évek első felében uralta a külpolitikai tárgyalásokat, mintegy 200 ezer halottat hagyott maga után, és az ország lakosságának közel felét otthona elhagyására kényszerítette. Habár az ország még mindig nem heverte ki teljesen a háború következményeit, már hosszú utat sikerült megtenni a megbékélés, újjáépítés és hazatérés folyamatában. Az országban jelenleg béke van, a pusztítások jó részét is helyreállították, növekszik a visszatérő menekültek száma. A NATO szerepe ebben döntő jelentőségűnek bizonyult. A Végrehajtó Haderő (IFOR) és a Stabilizációs Haderő (SFOR) révén az Észak-atlanti Szövetség megalapozta a nemzetközi erőfeszítéseket egy stabil, egységes és demokratikus államalakulat megteremtése érdekében Bosznia-Hercegovinában.
Nemrég került sor a több mint három éven át húzódó boszniai háborút lezáró 1995-ös daytoni békemegállapodás (Dayton Peace Agreemant – DPA) 10. évfordulójára, amelyet a felek 1995. november 21-én parafáltak, majd december 14-én Párizsban írtak alá. A békemegállapodás katonai része végrehajtásának ellenőrzésére a kizárólagos jogkörrel rendelkező NATO vezette IFOR kapott megbízást. A NATO a háború lezárását követően 60 ezer katonát küldött az országba, hogy biztosítsa a békét a három közösség, a bosnyákok, a szerbek és a horvátok között, és teljes mértékben végrehajtassa a DPA katonai előírásait. Az IFOR teljesítménye és masszív jelenléte igen sikeresnek bizonyult, a nemzetközi katonai jelenlét azonban a továbbiakban is fontos feladatnak mutatkozott a boszniai biztonság szavatolása céljából. Így végül egy évvel később, 1996 decemberében egy immár kisebb misszió, az SFOR váltotta fel, amely még mindig
32 000 főből állt. Az ENSZ Biztonsági Tanácsa 1995 decemberében hagyta jóvá az eredeti IFOR-missziót, majd egy évvel később az SFOR-missziót, utána pedig évente újította meg utóbbi felhatalmazását. Az ENSZ legutolsó SFOR-t felhatalmazó határozata, a 2004. július 9-i BT-határozat további féléves mandátumot adott számára, és egyben üdvözölte az Európai Unió szándékát egy EU-katonai misszió beindítására 2004 decemberében.3 Az Egyesült Államok, amely jelentős erőfeszítéseket tett a békemegállapodás elérése érdekében, 20 000 katonával vett részt az IFOR-misszióban, majd ahogy a későbbi SFOR-misszió is csökkentette létszámát, úgy az amerikai katonai jelenlét is csökkent. Az amerikai erők aránya a miszszióban általában 15 százalék körül alakult, emellett az SFOR parancsnokát mindvégig az Egyesült Államok adta. 2004 végére az SFOR 7000 fős létszámából 1000 fő volt amerikai katona. A NATO rendszeres missziós felülvizsgálatai egyre stabilabb biztonsági helyzetet állapítottak meg Bosznia-Hercegovinában, ami fokozatos létszámcsökkentéseket tett lehetővé.
Az elemzések az ország helyzetéről ugyanakkor továbbra is szükségesnek látták külső katonai stabilizáló erő jelenlétét az országban. Bush elnök ugyan továbbra is gyakran hangsúlyozta „az együtt mentünk be, együtt megyünk ki” elvet, azonban egyre inkább világossá vált, hogy az Egyesült Államok terrorizmus elleni globális harca, az iraki fejlemények egyre inkább máshol teszik szükségessé katonai jelenlétét, és az egyre stabilabb boszniai helyzet lehetőséget ad a NATO és az Egyesült Államok jelenlétének csökkentésére, az Európai Unió komolyabb szerepvállalására.

Az SFOR lezárása és a NATO további jelenléte

Az Európai Unió állam- és kormányfői már 2002 decemberében bejelentették hajlandóságukat és készségüket egy katonai művelet vezetésére Bosznia-Hercegovinában.4 Az Európai Unió vezetői úgy vélték, hogy a kezdeményezés egy – az SFOR-t váltó – békefenntartó erő kialakítására beleillik az európai biztonság- és védelempolitika (ESDP) fejlesztésébe, és egyben logikus következménye az Európai Unió egyre fokozottabb és széles körű kötelezettségvállalásainak a nyugat-balkáni térségben. Az EU Biztonsági Stratégiája további lendületet adott az unió ez irányú gondolkodásának. A dokumentum, amelyet 2003 decemberében fogadtak el, és amelyet Javier Solana, az EU közös kül- és biztonságpolitikai főképviselőjének irányításával készítettek el, az EU külpolitikájában egyaránt szerepet szán a „puha” és a „kemény” katonai erőnek is.
A békefenntartói feladatok átvétele beleillik az ESDP továbbfejlesztési koncepciójába, valamint az EU általános integrációs politikájába.
Bosznia-Hercegovina külpolitikai célkitűzése a tagság az Európai Unióban, és az együttműködés elmélyítése céljából stabilizációs és társulási megállapodás megkötésére törekszik az unióval. A legfőbb nemzetközi civil tisztviselő, Lord Ashdown bosznia-hercegovinai főmegbízott egyben az Európai Unió különleges megbízottja Bosznia-Hercegovinában. Az Európai Unió jelen van az országban az ESDP-keretben működő nemzetközi rendőri missziója, az EU Police Mission (EUPM) révén is. Az évi 38 millió eurós költségvetéssel működő EUPM, amely az első civil válságkezelő művelet az ESDP keretében, 2003. január 1-jén kezdte el működését Boszniában. Az 530 fős rendőri kontingens feladata a helyi rendfenntartó erők képzése.5
A NATO kezdetben nem reagált az Európai Unió ajánlkozására, a vonakodás mögött az Egyesült Államok állt, amely korainak ítélte meg a feladat átadását, és megkérdőjelezte az EU képességeit egy ilyen misszió ellátására. Amerikai részről hivatkoztak a terroristaellenes műveletek és a háborús bűnökkel vádolt személyek letartóztatásának feladatára, amely területeken továbbra is meghatározó szerepet kívántak játszani. 2003 júliusában azonban előrelépés történt a két szervezet kapcsolatában, amikor közösen elfogadták „A NATO–EU párbeszéd továbbfejlesztésének kerete és a biztonság és stabilitás összehangolt megközelítése a Nyugat-Balkánon” című dokumentumot, amelyben a két szervezet rendszeres információcserében egyezett meg, beleértve a lehetséges katonai opciókat. A Nyugat-Balkánra vonatkozó konfliktuskezelés és válságmegelőzés mellett a két szervezet további területeken is az együttműködés mellett tett hitet. Ezek közé tartozik a védelmi szektor reformja, a terrorizmus elleni harc, a határbiztonság és a fegyverzet-ellenőrzés. A dokumentum konzultációs mechanizmust is biztosít a két szervezet között, a NATO Észak-atlanti Tanács (NAC) és az EU Politikai és Biztonsági Bizottság (PSC), a Szövetség Katonai Bizottsága (MC) és az EU Katonai Bizottsága (EUMC), továbbá a Politikai Koordinációs Csoport (PCG) és az EU részéről a Politikai-Katonai Csoport (PMG) között.6
Az Irak kapcsán előtérbe került transzatlanti feszültségek nem segítették elő a megállapodást a boszniai békefenntartás ügyében, de a NATO 2003. decemberi miniszteri értekezletén a szövetség részéről már sikerült általánosságban megegyezni egy általános koncepcióban, ha nem is annak minden részletében, az SFOR-misszió feladatainak átadásáról. Megegyezés született arról, hogy az EU katonai missziójára Bosznia-Hercegovinában az ún. Berlin Plusz keretében kerül sor, amely megállapodás meghatározza az EU számára a NATO eszközeihez és képességeihez történő hozzáférést.

Létrejött a megállapodás

A boszniai békefenntartó misszió átvételéről 2004 során sok vita folyt a NATO és az Európai Unió képviselői között. Végül megállapodás született arról, hogy az SFOR formálisan befejeződik, helyette egy új és világos feladattal rendelkező EU-misszió kezdi el működését EUFOR néven. A NATO 2004. június 28–29-i isztambuli csúcsértekezletén a NATO-tagállamok megerősítették döntésüket az SFOR-misszió befejezéséről, és üdvözölték az EU készségét egy új misszió indítására.7 Ugyanakkor a NATO döntést hozott arról is, hogy továbbra is fenntartja jelenlétét Bosznia-Hercegovinában egy szarajevói NATO-parancsnokság (NATO HQ Sarajevo) révén, amelynek fő feladata lesz a tanácsadás a védelmi reform terén, Bosznia-Hercegovina felkészítése a békepartnerséghez (PfP) történő csatlakozáshoz, de emellett részt vesz a terroristaellenes műveletekben és támogatja a hágai Nemzetközi Törvényszék (ICTY) erőfeszítéseit a háborús bűnökkel vádolt személyek letartóztatására, valamint megosztja titkosszolgálati információit az EU missziójával. A NATO-parancsokság további jelenléte Bosznia-Hercegovinában, annak formája és feladatai további vitákra adtak okot az EU és a NATO képviselői közt. A NATO szándéka egy kisebb katonai jelenlét fenntartására a fentebb leírt feladatok elvégzése céljából azt a lehetőséget vetítette előre, hogy a NATO komoly operatív képességekkel marad jelen az országban. Ez növelte volna annak az esélyét, hogy a szarajevói NATO-parancsnokság párhuzamos funkciókat töltene be a tervezett EU katonai erővel. Európai részről hangsúlyozták annak fontosságát, hogy az EU teljes műveleti ellenőrzést gyakoroljon, és autonóm döntéshozatali képességgel rendelkezzen a katonai misszió felett.8
Megállapodás született a feladatok elhatárolásáról az EUFOR- és a szarajevói NATO-parancsokság között, amelyben elismerték az EU elsődleges szerepét a békefenntartásban, habár a biztonsági helyzet és a daytoni békemegállapodás végrehajtása tárgyában rendszeres közös egyeztetéseket tartanak. A terrorizmus elleni harcban és a háborús bűnökkel vádolt személyek letartóztatásában mindkét szervezet szerepet játszik, amely tevékenységet titkosszolgálati információik megosztásával is segítik. A NATO-parancsnokság pedig vezető szerepet kapott a boszniai védelmi reform támogatásában és felügyeletében.
A két fél közötti megegyezés alapján végül a legfőbb stabilizációs szerepet az EUFOR játssza, a szarajevói NATO-parancsnokság jelenléte pedig mintegy 250 fővel a védelmi reformokra fókuszál. Az Egyesült Államok részéről (véletlenül) összesen kb. 250 katona maradt az országban. A Steven Schook, majd Louis W. Weber amerikai tábornokok által vezetett NATO-parancsnokság keretében 100 fő szolgál. További 150 amerikai katona állomásozik a tuzlai Eagle Base területén, amelynek további fenntartásáról az Egyesült Államok kétoldalú alapon megállapodott a bosznia-hercegovinai vezetéssel.9 Összességében az Egyesült Államok elég vegyes jelzéseket küld arra vonatkozóan, hogy milyen szintű további katonai szerepet szán magának a Balkánon. Az Egyesült Államok további katonai jelenléte egyfajta demonstrációja fennmaradó elkötelezettségének Bosznia-Hercegovina biztonságának szavatolásában. A nagyobb EU-szerepvállalás a Balkánon Washington részéről is üdvözölt tény, mivel egybeesik a térség európai integrációs törekvéseivel, amelyeket maga is támogat. Másrészről azonban érezhető egyes amerikai körök félelme, hogy francia vezetéssel létrejön Európában a NATO-tól független védelmi struktúra, és a sikeres EU-misszió Bosznia-Hercegovinában veszélyezteti a NATO elsődleges szerepét a biztonságpolitika területén, végeredményben csökkentheti az Egyesült Államok befolyását az európai biztonságpolitikai kérdésekre.
A NATO és az EU közötti megállapodást azonban sokan szorgalmazták az Atlanti-óceán mindkét partján, mivel úgy vélték, hogy a bosznia-hercegovinai békefenntartás ügye nyertes helyzetbe hozhatja mindkét felet, hiszen demonstrálná, hogy a NATO és az EU pragmatikus és egymást kiegészítő módon tud együttműködni közös céljaik elérése érdekében.10 Paddy Ashdown boszniai főmegbízott is hasonlóan érvelt: az EU katonai művelete úttörő jelentőségű fejlemény, mivel egyre inkább a helyszínen, a gyakorlatban látjuk működni az európai kül- és biztonságpolitikát, és Európa megmutatja, hogy mire képes, hogy biztosítani tudja továbbra is a boszniai békefolyamat sikerét. Véleménye szerint az EUFOR szerepvállalása még nagyobb jelentőséggel bír transzatlanti szinten, mivel Irak rettenetes kárt okozott a transzatlanti kapcsolatnak, és ezt a kapcsolatot helyre kell állítani. Helyreállításának egyetlen módja nézete szerint Kissinger és Kennedy kétpilléres NATO-víziójának megvalósítása, amelyben Európa készen áll arra, hogy magára vállalja a saját terhét. A helyszín, ahol ez az új viszony kimunkálás alatt áll: Bosznia és Hercegovina.11

A Berlin Plusz alkalmazása

Az ALTHEA művelet végeredményben a második olyan EU-katonai művelet lett az európai biztonság- és védelempolitika keretében, amely a Berlin Plusz megállapodáson alapul. Az EU megfelelő képességek hiányában jelenleg kénytelen a NATO-ra támaszkodni egy ilyen léptékű katonai misszióhoz. Az a tény, hogy a művelet a NATO eszközeit és képességeit felhasználva valósul meg, valamint, hogy a NATO – szarajevói parancsnoksága révén – továbbra is jelen van Bosznia-Hercegovinában, a két szervezet közötti szoros együttműködés lehetőségét és egyben szükségességét veti fel. Egyes vélemények szerint Bosznia esete a NATO–EU stratégiai együttműködés lakmusztesztje.12
Az Európai Unió és a NATO egy sor, összességében Berlin Plusz néven ismert együttműködési dokumentum alapján működik együtt Bosznia-Hercegovinában: ezeket az okmányokat a NATO-külügyminiszterek 1996. évi üléséről nevezték el, ahol a szövetségesek először állapodtak meg arról, hogy eszközöket biztosítanak az európai vezetésű műveletekhez. A megállapodás részleteit 2002–2003-ban dolgozták ki. A 2002. december 16-án, az európai biztonság- és védelempolitikáról elfogadott NATO–EU Nyilatkozat megerősítette, hogy tagjai számára a NATO jelenti a kollektív védelem alapját. Az ESDP feladata pedig, hogy gazdagítsa az Európai Unió – a maastrichti szerződésben 1992-ben meghatározott közös kül- és biztonságpolitika (CFSP) keretében már rendelkezésre álló – eszköztárát a válságkezelés és válságmegelőzés területén, továbbá megteremtse azt a képességet, amely lehetővé teszi, hogy – amennyiben a NATO mint szövetség nem érintett – az EU katonai műveleteket indítson és hajtson végre válsághelyzetek rendezésre érdekében. A nyilatkozat értelmében a két szervezet válságkezelési tevékenysége egymást erősítő jellegű; a szervezetek közt hatékony konzultációt, párbeszédet és együttműködést kell kialakítani; a két szervezet döntéshozatali autonómiáját és érdekeit, valamint a tagállamok érdekeit tiszteletben kell tartani. Az unió a nem EU-tag európai NATO-szövetségesek részére a lehető legteljesebb mértékű bevonást érvényesíti az ESDP tekintetében. A NATO támogatja az ESDP-t, és garantált hozzáférést biztosít az EU részére a NATO tervezői képességeihez. A nyilatkozatban foglaltak végrehajtása érdekében szükséges keretegyezményt végül a NATO főtitkárának és az EU kül- és biztonságpolitikai főmegbízottjának március 16–17-i levélváltásával fogadták el.
E megállapodások alapján az Európai Unió igénybe veheti a NATO tervezési képességeit és a parancsnoki lánc bizonyos elemeit. Erre a célra egyrészt a belgiumi Monsban működő Szövetséges Európai Főparancsnokságon (SHAPE), másrészt a nápolyi Összhaderőnemi Parancsnokságon (Joint Force Command – JFC, korábban AFSOUTH) és a NATO balkáni missziójának hadműveleti parancsnokságán található EU-sejteken keresztül működő katonai parancsnokságokat használja fel. Szükséghelyzeti tervek léteznek annak érdekében, hogy a NATO szükség esetén további „távoli” tartalékerőket biztosíthasson.13 A Berlin Plusz alapvetően sikeresen vizsgázott a macedóniai CONCORDIA művelet során, habár akkor is felmerültek gondok a nápolyi Dél-európai Szövetséges Fegyveres Erők (AFSOUTH) parancsnoki láncban betöltött szerepével kapcsolatban. Franciaországot zavarta, hogy az EU parancsnoki elem az AFSOUTH keretében nem állt teljes mértékben az EU ellenőrzése alatt, és hogy a Szövetséges Erők Európai főparancsnok-helyettese (DSACEUR) túl sok feladatot bízott rá. Az Egyesült Királyság azonban üdvözölte az AFSOUTH szerepét, mivel ez a parancsnokság felelt a NATO balkáni műveleteiért. A parancsnoki láncban a felelősségek világos elhatárolása ezért rendkívül fontos témának bizonyult, és az ALTHEA művelet esetében már a korábbi tapasztalatra alapozva sokkal pontosabban megfogalmazták a nápolyi Összhaderőnemi Parancsnokság (JFC) szerepét, hogy elkerüljék a ké- sőbbi vitákat. Mindkét részről elfogad ták a háromszintű parancsnoki rend szer fontosságát, amelybe a SHAPE-beli DSACEUR-, a nápolyi JFC- és a boszniai EUFOR-parancsnok tartozik.14 Hasonlóan a CONCORDIA művelethez az EU parancsnoki láncát a brit John Reith tábornok, a NATO Szövetséges Erők európai főparancsnokának helyettese vezeti mint műveleti parancsnok (Operational Commander), aki a SHAPE-re támaszkodva biztosítja a Műveleti Parancsnokságot (Operational Headquarters), amely a már a korábban ott létrehozott EU-sejtre (EU cell) épül. Reith tábornok azonban a műveletről csak az EU felé jelent. A NATO tájékoztatását a Politikai és Biztonsági Bizottság (PSC) és az EU Katonai Bizottság elnöke végzi.15 Fontos megállapodás született arról, hogy az EUFOR és a Koszovóban működő KFOR kölcsönösen rendelkezésre álló harcászati tartalékokat biztosít egymás műveletei számára. Mindemellett fontos hangsúlyozni, hogy a megegyezés csak nehéz tárgyalások eredményeként született meg, ennek egyik oka, hogy a Berlin Pluszt eredetileg nem arra találták ki, hogy az EU egy már működő NATO-missziót vállaljon át, hanem arra, hogy az Európai Unió saját maga egy új műveletbe kezdhessen, és ehhez felhasználhassa NATO-képességeit is.

Az ALTHEA főbb döntései

Az ALTHEA művelet több egymásra épülő döntés eredményeképpen indulhatott meg, ezek közül a legfontosabbak a következők:

Az Európai Unió céljai Bosznia-Hercegovinában

A nemzetközi közösség erős elkötelezettsége továbbra is szükséges ahhoz, hogy Bosznia-Hercegovina biztonságos, önfenntartó és demokratikus állammá váljon. Az ALTHEA művelet részét képezi egy átfogó EU-megközelítésnek, amelyet Bosznia-Hercegovina megsegítésére terveztek, hogy az meg tudjon felelni az új és összetett kihívásoknak, amikor a békemegállapodás végrehajtásától továbblép az európai integráció felé. Az Európai Unió 2003. évi, Thesszalonikiben elfogadott nyilatkozata megerősítette, hogy a Nyugat-Balkán, tehát Bosznia-Hercegovina jövője is az Európai Unióhoz kötődik. Az EU vezette ALTHEA művelet hozzájárul az EU politikai szerepvállalásához, segélyprogramjaihoz és a folytatódó rendőri és megfigyelő missziókhoz, amelyek segítik Bosznia-Hercegovina további előrelépését az európai integráció útján a Stabilizációs és Társulási Folyamat (SAP) keretében. 20 Az EU politikai céljai Bosznia-Hercegovinában a következők:
Hosszú távú cél: A stabil, életképes, békés és multietnikus Bosznia-Hercegovina megteremtése, amely együttműködik szomszédjaival, és megfordíthatatlanul az EU-integráció útján áll.
Középtávú cél: Bosznia-Hercegovina európai integrációs folyamatának támogatása, a biztonságos környezet megteremtése révén a Stabilizációs és Társulási Megállapodás megkötésének céljával. Ezt kiegészíti a főmegbízott (EU különleges képviselő) Misszió Végrehajtási Tervének (MIP) teljesítése, és végül az EU békevégrehajtói szerepének lezárása, beleértve a felelősség fokozatos átadását Bosznia-Hercegovina hatóságainak.
Rövid távú cél: Biztosítani a zökkenőmentes átállást a NATO vezette SFOR és az EUFOR között a biztonságos környezet fenntartása és a daytoni békemegállapodás végrehajtása érdekében, amint azt a MIP is tartalmazza; megerősíteni a helyi képességeket Bosznia-Hercegovina hatóságainak támogatása révén a Stabilizációs és Társulási Folyamat megvalósíthatósági tanulmány feltételeinek teljesítése végett.
Az Európai Tanács döntése alapján az ALTHEA művelet céljai:

A művelet segíti a főmegbízott tevékenységét és a helyi hatóságokat is – többek közt a szervezett bűnözés elleni harcban – és támogatja a hágai Nemzetközi Törvényszéket és más hatóságokat a háborús bűnökkel vádolt személyek letartóztatásában. 21
Amíg az SFOR elsődleges küldetése az volt, hogy hozzájáruljon a béke megszilárdításához szükséges biztonságos környezet megteremtéséhez a daytoni békeegyezmény, a boszniai háborút lezáró megállapodás katonai vonatkozásainak végrehajtásával, az EUFOR küldetése ennél ambiciózusabb. A biztonságos környezet fenntartása mellett az EUFOR kinyilvánított szándéka egy sokszínűbb biztonsági megközelítés alkalmazása, különösen a békemegállapodás polgári vonatkozásai megvalósításának támogatása. A Bosznia-Hercegovinában fennmaradó biztonsági kihívások között olyanok szerepelnek, mint a fegyver- és kábítószer-csempészet, az emberkereskedelem és határbiztosítás, vagy a szervezett bűnözés. Ezek mind olyan területek, ahol az Európai Unió megfelelő helyzetben van ahhoz, hogy választ adjon a rendelkezésére álló eszközök széles tárházának köszönhetően, beleértve a célzott gazdasági segítségnyújtást, a bírói, rendfenntartói és vámügyi szakértelmet, valamint az újjáépítési programokat. Mindezeket az eszközöket azonban sikeresen egészíti ki az EU katonai jelenléte, az ALTHEA művelet is.

Az EUFOR működése

2004. december 2-án Szarajevóban ünnepélyes keretek között került sor az SFOR-misszió lezárására és az ALTHEA művelet megindítására. Az EUFOR zökkenőmentesen vette át a feladatot az SFOR-tól, tehát teljesítette a kitűzött célt, és ezzel megkezdődött az európai biztonság- és védelempolitika (ESDP) keretében a harmadik katonai művelet. (Az első a macedóniai CONCORDIA művelet volt, amelyet az ARTEMIS katonai művelet követett a Kongói Demokratikus Köztársaságban.) Az EU katonai műveletének létszáma 7000 fő, amely megegyezik a misszióját lezáró SFOR létszámával, és 22 EU-tagállam katonái mellett további 11 ország – Albánia, Argentína, Bulgária, Chile, Kanada, Marokkó, Norvégia, Románia, Svájc, Törökország, Új-Zéland – katonái is részt vesznek benne. Az EU erői 80 százalékban ugyanazok az erők, amelyek az SFOR keretében is szolgáltak, és a két misszió azonos létszáma biztosította, hogy az EUFOR a kezdeti időszakában is ugyanazt a szintű biztonságot nyújtotta az országban, mint az SFOR. Magyarország 117 katonával van jelen az EUFOR-ban, 8 fő törzstiszt a parancsnokságon, egy tiszt kiképzőként és 108 fő az EUFOR IPU (Integrated Police Unit) keretében.22 Ezenkívül 214 fős magyar műszaki alegység hazai helyőrségében áll alkalmazásra készen, hogy szükség esetén a műveleti területre települjön. Katonai erőinken kívül rendőri erőkkel is részt veszünk a műveletben, egy 21 fős rendőri alegység és további 6 fő rendőrtiszt kiküldése révén. (Megjegyzés: a szarajevói NATO-parancsnokságon két magyar tiszt dolgozik.) Az EUFOR legnagyobb hozzájárulói: Németország (1100 fő), Nagy-Britannia (1000 fő) és Olaszország (1000 fő). Az EUFOR és az SFOR közötti fő különbség az amerikai katonák kiválása, akiknek egy kis része a NATO-parancsokságon szolgál tovább.23 A művelet közös költségei 2005 során 71,7 millió eurót tesznek ki, amelyet a tagállamok GDP-arányos befizetéseikből fedeznek (az ún. ATHENA mechanizmusnak megfelelően), a személyi és egyéb költségeket pedig a küldő országok viselik. Az EUFOR-parancsnoka David Leakey brit vezérőrnagy, főparancsnoksága Szarajevóban (Camp Butmir) van, a butmiri tábort így az EU és a NATO közösen használja. Az új művelet a mintegy 300 fős EUFOR parancsnokság mellett három regionális Többnemzetiségű Alkalmi Kötelék (Multinacional Task Force) révén működik, a Multinational Task Force-Northwest (MNTF-NW) brit, a Multinational Task Force-North (MNTF-N) finn, a Multinational Task Force-Southeast (MNTF-SE) francia vezetéssel, amelyeket lényegében még 2003-ban az SFOR hozott létre. Az alkalmi kötelékek létszáma 1400–1900 fő között mozog, ezen túlmenően további 1000 fő állomásozik a hadszíntéren, akik a támogatást biztosítják. Az ALTHEA részeként rendőri feladatokat ellátó mintegy 600 fős Integrated Police Unit (IPU) az ország egész területén bevethető.
Az alapvető döntéseket az ALTHEA műveletről az Európai Tanács hozza meg. A tanács a döntését a művelet megkezdéséről a műveleti terv és a harcérintkezési szabályok (RoE) elfogadása után hozta. Az EU Politikai és Biztonsági Bizottsága (PSC) gyakorolja a politikai ellenőrzést és a stratégiai irányítást a művelet felett, az Európai Tanács felelőssége mellett. A döntést a katonai művelet befejezéséről és céljai elérésének megállapításáról továbbra is az Európai Tanács hozza. A PSC rendszeresen jelentést kap az EU Katonai Bizottság (EUMC) elnökétől, valamint maga is rendszeresen tájékoztatja az Európai Tanácsot. Az EU Katonai Bizottsága felügyeli a katonai művelet megfelelő végrehajtását. Az EUMC rendszeres jelentést kap a műveleti parancsnoktól és/vagy az EUFOR-parancsnoktól. Félévenként kerül sor a művelet felülvizsgálatára, amelynek alapján javaslatot állítanak össze a PSC-nek, hogy milyen változtatásra van szükség a célokat vagy a mandátumot illetően. Lord Ashdown, az EU különleges megbízottja felel az általános politikai koordinációért Bosznia-Hercegovinában, és az EUFOR parancsnoka szorosan koordinál vele, hogy az EU katonai művelete beleilleszkedjen az unió más intézményi tevékenységeinek szélesebb összefüggéseibe. A különleges megbízott elnököli azt a koordinációs csoportot, amelynek tagjai a boszniai EU-intézmények vezetői, köztük az EUFOR parancsnoka, akinek függetlenül a parancsnoki lánctól figyelembe kell vennie a megbízott politikai tanácsát.24 Fontos szerepet kap Javier Solana, az EU közös külpolitikájának főképviselője, aki a CFSP/ESDP szereplők és eszközök általános összhangjáért felel, és szorosan együttműködik az Európai Bizottsággal, amely a legnagyobb donor Boszniában (az EB 2,5 milliárd euró támogatást nyújtott az országnak 1991 óta). Fontos funkciója van abban, hogy az Európai Bizottság programjai, így a CARDS összhangban legyenek a tanács általános stratégiai céljaival. Solana felelős az EU és a NATO közötti egyeztetések lebonyolításáért is.25 (Solana szerepe azért is érdekes, mert még a NATO főtitkáraként az egyik első feladata volt, hogy felügyelje az IFOR felvonulását Bosznia-Hercegovinában.)

Az ALTHEA művelet értékelése

Az eddigi tapasztalatok alapján a művelet eddig sikeres, kiváló az együttműködés az EU és a NATO között: a Berlin Plusz a gyakorlatban megfelelően, hatékonyan működik. A két szervezet közötti feladatmegosztás tekintetében meglévő kezdeti – pl. a háborús bűnösök elfogásával kapcsolatos – szkeptikus nézetekkel kapcsolatban bebizonyosodott, hogy a gyakorlatban az EU és a NATO egymással összhangban látja el feladatait, nincs versengés közöttük. A feladatmegosztás egyelőre jól működik a két szervezet között, amelynek alapja: a NATO tiszteletben tartja és elfogadja, hogy Bosznia-Hercegovinában 2004. december 2-a óta az EUFOR a domináns erő, míg a NATO-feladatok „láthatatlanok”.
Sikeres az együttműködés a helyi hatóságokkal, az EUFOR-nak pozitív a fogadtatása nemcsak a hatóságok, de a közvélemény részéről is. Fontos, hogy megfelelően érvényesül Lord Ashdown különmegbízott koordináló, némely esetben irányító szerepe. Az eddig folytatott EUFOR-akciók (pl. a fegyverbegyűjtést szolgáló „Operation Free Entrance” és „Operation Harvest”, vagy a szervezett bűnözés ellen indított „Operation Spring Clean”) hatékonyak, megfelelően demonstrálják az EUFOR robusztusságát, az erők láthatóságát. 2005 áprilisában sor került az „ALTOR 2005” fedőnevű gyakorlatra is, amely az EUFOR szinte teljes hátterét megmozgatta.
A biztonsági helyzet javulása azonban a művelet jellegének felülvizsgálata irányába hat, azaz előrevetíti egy későbbi – a katonait felváltó – inkább rendőri típusú művelet szükségességét, végső soron a teljes irányítás átadását a boszniai hatóságoknak. Mindezek azonban távlati tervek, amelyek jegyében ugyanakkor lehetőség van az EUFOR létszámának csökkentésére, struktúrájának felülvizsgálatára. A létszám tekintetében a 2005 májusi állapot szerinti 6260 fő helyett további csökkentés képzelhető el, egy éven belül 5000-5500 főre. A kevés gyakorlati tapasztalat azonban még nem teszi lehetővé a művelet alapvető módosítását. Az első féléves értékelés eredményeképpen így nem került sor a művelet feladatának és mandátumának módosítására, és az elkövetkező fél év során (2006 nyaráig) nem változik annak szervezete.26 A közeljövő egyik fontos eldöntendő kérdése lehet, hogy a jövőben, a jelenleg az EUFOR parancsnoksága alatt álló Integrated Police Unit (IPU) kerüljön az EU különleges megbízott irányítása alá, hogy segítse a boszniai jogállamiság megteremtését célzó erőfeszítéseiben.

Növekvő szerepvállalás és felelősség

Az ALTHEA művelet sikeres, kellően bizonyítja az EU elkötelezettségét; az EUFOR erőinek láthatóságát, hitelességét; az EU és a NATO hatékony együttműködését; a Berlin Plusz működőképességét. Méretei és komplexitása miatt az ALTHEA művelet messze a legfontosabb ESDP-misszió. Az ALTHEA művelet megerősíti az Európai Unió növekvő szerepét a kontinens biztonságának biztosításában, és növekvő felelősségét is a Nyugat-Balkán stabilitásáért. Jelentős a különbség a 10 évvel ezelőtti állapotokhoz képest, az Európai Unió államai ma együtt követnek közös politikai célokat a térségben. A missziónak ugyanakkor továbbra is bizonyítania kell, hitelesnek kell maradnia, és képesnek kell lennie, hogy szolgálja az EU szélesebb céljait az országgal kapcsolatban. Az ALTHEA az EU képességeinek is a tesztje a katonai, politikai és gazdasági eszközök összehangolására.
Fontos figyelembe venni azt, hogy az Európai Unió műveletei korlátozottak maradnak, és jelentős mértékben függnek a nagyobb EU-tagállamok vállalt szerepétől és elkötelezettségétől. Az ALTHEA művelet esetében tetten érhető a határozott brit szerepvállalás a vállalkozás sikerének érdekében. Az Egyesült Királyság meghatározó és nélkülözhetetlen szerepet játszik a művelet megvalósításában egyrészt, mint a misszió keretnemzete az első évben, de a műveleti parancsnok, a kötelékparancsnok, valamint a különleges főmegbízott is brit állampolgár.
Az EU-nak lényegében nincsenek közös katonai képességei, és a vezetési és irányítási hiányosságok miatt az ilyen komplex vállalkozás esetén kénytelen a NATO segítségére támaszkodni. Az ALTHEA művelet jelentős szerepet játszik a két szervezet további viszonyának meghatározásában. A művelettel kapcsolatban lényeges probléma nem merült fel, és eddig kizárólag elismerést kapott mindkét részről. Az Európai Unió elnökségét 2005 első felében adó luxemburgi védelmi miniszter szavai szerint az ALTHEA Európa sikere, az ESDP sikere és Bosznia-Hercegovina sikere is. Az ALTHEA bebizonyította, hogy az Európai Unió és a NATO példásan együtt tud működni, és konstruktív szinergiákat fejleszt ki a nemzetközi válságok menedzselésére.27 Több európai és amerikai elemző szerint az EU formálódó sikere Bosznia-Hercegovinában felveti egy következő NATO-misszió átvételének lehetőségét is, amire a legfőbb jelölt a koszovói KFOR lehet.

Tekintettel arra, hogy milyen eredményeket ért el az Észak-atlanti Szövetség a háború lezárásában és a stabil környezet kiépítésében Bosznia-Hercegovinában az elmúlt évtized során, a NATO nehezen követhető példát állít az Európai Unió elé. Az Európai Unió teljesítményét Bosznia-Hercegovinában végső soron annak alapján ítélik majd meg, hogy hozzá tud-e járulni egy stabil állam létrehozásához, amely külső segítség nélkül képes tenni a dolgát. Ha az Európai Unió felnő a kihíváshoz és igazolja, hogy a külpolitikájában hagyományosan alkalmazott puha mechanizmusok mellett képes hatékonyan alkalmazni a kemény erőt is, akkor az ALTHEA műveletre később úgy tekinthetünk, mint egy fordulópontra és egy új biztonsági korszak hajnalára Európában.

Petheő Ádám

1 Nick Hawton: EU troops prepare for Bosnia swap, Nick Hawton, BBC Sarajevo, 2004. október 23.

2 EUFORIA: Changing Bosnia’s security arrangements, International Crisis Group, Europe Briefing, June 29, 2004.

3 United Nations Security Council Resolution 1551 (2004), Adopted by the Security Council at its 5001st meeting on 9 July 2004

4 Presidency Conclusions, Copenhagen European Council, December 12-13, 2002, European Council Press Release No. 15917/02, January 29, 2003.

5 Dov Lynch, Antonio Missiroli: ESDP Operations, Institute for Security Studies, 2004.

6 Marco Minniti: NATO-EU Security Cooperation, Draft report, NATO Parliamentary Assembly, Sub-Committee on NATO Partnerships, April 12, 2005

7 NATO Istanbul Summit Communique, 8. pont

8 Judy Dempsey: US and EU dispute on control of Bosnia force, Financial Times, 2004. március 9.

9 Julie Kim: Bosnia and the European Union Military Force (EUFOR): Post-NATO Transition, CRS Report for Congress, March 14, 2005.

10 Leo Michel: NATO and the EU Stop the Minuet; it’s Time to Tango!, Eurofuture, Winter 2004.

11 Interjú Lord Ashdownnal: boszniai főképviselő, NATO Review, 2004 tél.

12 Annalisa Monaco: Bosnia: The litmus-test for the NATP-EU strategic partnership?, NATO Notes, Vol. 6 no. 2, April 2004, International Security Information Service, Europe.

13 Lionel Ponsard: Egy új biztonság korszaka?, NATO Review, 2004 ősz.

14 Annalisa Monaco: NATO-EU Relations State of Play as The EU Takes Over in Bosnia, British American Security Information Council, NATO E-mail Series, December 7, 2004.

15 Gerrard Quille: ESDP takes over from NATO: Operation ALTHEA, coherent, effective and democratically accountable?, European Security Review Number 24, October 2004, International Security Information Service, Europe.

16 Council Joint Action 2004/570/CFSP of July 2004 on the European Union military operation in Bosnia and Herzegovina.

17 Council Conclusions on Operation ALTHEA, General Affairs and External Relations Council (GAERC) 11 October 2004.

18 United Nations Security Council Resolution 1575 (2004), Adopted by the Security Council at its 5085th meeting on 22 November 2004.

19 Council Decision 2004/803/CFSP of 25 November 2004 on the launching of the European Union military operation in Bosnia and Herzegovina, Official Journal of the European Union L 353/21.

20 EU Military Operation in Bosnia and Herzegovina (EUFOR-Althea), The Council of the European Union website.

21 EU Military Operation in Bosnia and Herzegovina (Operation EUFOR – ALTHEA), European Union Fact sheet, February 2005
22 Részvétel a békeműveletekben, 2005. június 7-i állapot alapján, Honvédelem online.

23 EU Force (EUFOR) – Operation Althea, European Defence Indepth, 29/11/04, European Defence, www.european-defence-co.uk/directory-althea.html.

24 Gerrard Quille: ESDP takes over from NATO: Operation ALTHEA, coherent, effective and democratically accountable?, European Security Review Number 24, October 2004, International Security Information Service, Europe.

25 Rory Keane: EUFOR Mission for Bosnia by the end of 2004, European Security Review, Number 23, July 2004, International Security Information Service, Europe.

26 Presidency Report on the ESDP, Council of the European Union, June 13, 2005, 10032/05.

27 Speech of Luc Frieden at the Assembly of the Western European Union (WEU) 2005. 06. 12., Paris.