Néhány éven keresztül közvetlenül dolgoztam a védelmi igazgatás területén, ezért merem felvállalni, hogy – a közigazgatás jelenlegi átszervezési és korszerűsítési folyamatában – papírra vessen, gondolataimat a védelmi igazgatás központi koordinációjával kapcsolatban. A kormányprogramban szerepel az államreform, amely célul tűzte ki – a korszerűbb és takarékosabb mellett – egy hatékonyabb állam kialakítását. Az állam – köztudottan – a társadalom hatalmi berendezkedésének része, központi intézménye, s mint ilyen, ellátja – többek között – a társadalom irányítását (a kormányzást, igazgatást, szabályozást és kényszerítést). A történelem során az állam vezetői mindig kiemelkedő hangsúlyt fektettek az országuk biztonságát és védelmét érintő kérdésekre. Fontosnak tartották, hogy az adott ország függetlenségét, szuverenitását, alkotmányos berendezkedését megfelelő szabályozási keretekkel és fegyveres erővel is biztosítsák. Egy ország biztonsága ma már több tényezőtől függ, amelyek között fontos helyet foglal el a lakosságnak és az anyagi javaknak a védelme érdekében kifejtett állami tevékenységek sorozata. A védelem magába foglalja a klasszikus értelemben vett katonai védelem mellett a polgári védelmi, katasztrófavédelmi, tűzvédelmi és környezetvédelmi kérdésköröket is. Mindezek, valamint a politikai környezet, a gazdaság és a szociális intézményrendszer stb. jelenti az ország és annak állampolgárainak biztonságát.

Az ország biztonsága két alappillérre épül: egyrészt az euroatlanti integrációra és a nemzetközi együttműködésre, másrészt a nemzet önerejére. A nemzet önerejének egyik markáns meghatározó eleme a védelmi igazgatás, amely a közigazgatás részét képező feladat- és szervezeti rendszer. A védelmi igazgatást az állam komplex védelmi feladatainak megvalósítására hozták létre. Magában foglalja az alkotmányban szabályozott minősített időszakokra és azokat kiváltó helyzetekre történő felkészülést, továbbá ezek honvédelmi, polgári védelmi, katasztrófavédelmi, védelemgazdasági, lakosságellátási feladatainak tervezésére, szervezésére, végrehajtására irányuló állami tevékenységek összességét. A közigazgatást az állam olyan alrendszerének tekintjük, amely gyakorlatilag megvalósítja az állam feladatait. Az igazgatás – és természetesen a védelmi igazgatás is – szervezet nélkül nem lehetséges. A szervezet a feladatmegosztásban kialakított együttes cselekvés lehetősége és kerete. A klasszikus állami funkciók az állam monopóliumának tekintendők, amelyeknek a megvalósítása a közigazgatási intézmények (szervezetek) egész sorát jelenti.
A szervezet, az igazgatás mindig is a társadalmi lét meghatározó eleme volt a társadalom fejlődésének valamennyi periódusában. A modern társadalmakban a szervezetek és a szervezetek igazgatása a társadalmi lét olyan alapvető tényezői, amelyek meghatározzák a társadalom fejlődését, az egyes társadalmi tevékenységek hatékonyságát, eredményességét, így minden társadalomban – az elméletben és a gyakorlatban egyaránt – központi kérdésnek tekintendők. Erre tekintettel a kormányzat mindig kiemelt figyelmet fordított az ország biztonságával kapcsolatos feladatokra és ezek végrehajtásában meghatározó szerepet betöltő szervezeti intézményrendszereire, a védelmi igazgatásra.


SZERVEZETI VÁLTOZÁSOK

A védelmi igazgatás 1976-tól kialakított rendszere – az alkotmány 1989. október 23-i módosításával, illetve az önkormányzati rendszer kialakításával, továbbá a honvédelmi bizottságok korábbi rendszerének megváltoztatásával – 1990-től kezdődően jelentős módosuláson ment keresztül.
A honvédelmi igazgatás területén elsősorban a katonai igazgatás felső szintű vezetésében következett be változás.
A Honvédelmi Minisztérium a továbbiakban „csak” államigazgatási szervként működött, így korábbi katonai szervezete – Magyar Honvédség Parancsnoksága néven – kivált belőle. A parancsnokság szervezeti elemét képező Honvéd Vezérkar hatáskörébe tartozott a területi katonai igazgatási szervek irányítása.
A polgári közigazgatás rendszere területi szinten alapvetően megváltozott. Kialakultak a 2-3 megye területén illetékes régiók, élükön a köztársasági megbízottal, aki egyben a régió megyéiben a honvédelmi bizottság elnöki tisztét is betöltötte. Tevékenységét a régió védelmi koordinációs iroda segítette.
A védelmi igazgatás felső szintű irányításának szervezeti rendjét az 1989. évi alkotmánymódosítás pontosan meghatározta, rögzítve az azzal kapcsolatos kormányzati feladatokat, a Honvédelmi Tanács létrehozásának és működésének rendjét. A honvédelemről szóló – akkor hatályos – 1976. évi I. törvény is módosításra került. Korábban a Minisztertanács Hivatalához tartozó, a védelmi felkészítést koordináló Védelmi Iroda szerepét a Honvédelmi Minisztérium Védelmi Koordinációs Irodája vette át, míg a gazdaságmozgósítással kapcsolatos feladatok a Pénzügyminisztérium hatáskörébe kerültek.
A HM Védelmi Koordinációs Iroda a kormány döntés-előkészítő szerve maradt. A korábbi kormányzati és más védelmi igazgatási szervek közötti koordinációs feladatok végzését már nem független kormányszervként, hanem a Honvédelmi Minisztérium egyik szervezeti elemeként végezte.
Az 1994. január 1-jén hatályba lépett 1993. évi CX. törvény elvetette a totális honvédelem koncepcióját, a Minisztertanács Honvédelmi Bizottsága és a Honvédelmi Minisztérium gyakorlatilag kizárólagos irányítási, ellenőrzési jogát a rendkívüli időszakok vonatkozásában. Az új törvény e jogosítványokat visszahelyezte az Ország- gyűlés hatáskörébe. Ez alapján a polgári szféra szabta meg a hadsereg békeidős és háborús feladatait, és azt, hogy a fegyveres erők a rendkívüli időszakokban is az alkotmányos rendnek megfelelően, államhatalmi intézmények közvetlen felügyelete és irányítása alatt maradnak.
Az alapértékek – az alkotmányos alapelvek érvényesülése tekintetében – a 2005. január 1-jétől hatályos, a honvédelemről és a Magyar Honvédségről szóló 2004. évi CV. törvényben nem módosultak. Az új törvényt elsősorban az önkéntes haderő megteremtése hívta életre. A szükséges alkotmánymódosítás értelmében a nagykorú magyar férfi állampolgárokat békeidőszakban nem terheli a hadkötelezettség, mint a honvédelmi kötelezettségek egyike. Új jogintézmény került az alkotmányba megelőző védelmi helyzet néven, az országmozgósítás intézménye pedig nem kapott helyett az új honvédelmi törvényben.
Az ismertetett változások, változtatások és azok gyakorisága jól érzékelteti, hogy az ország védelmi igazgatási rendszerét – elsősorban annak központi szerveit – folyamatosan módosították. A rendszerváltozást követő időszakban meghatározóan négy jelentős változás történt a védelmi igazgatás központi szerveit érintően:

a) A köztársasági megbízotti intézményrendszer 1995. január 1-jei hatállyal történt megszüntetésével a köztársasági megbízottaknak a védelmi igazgatással összefüggő jogés hatáskörét a megyei közgyűlések elnökei, a fővárosban a főpolgármester vették át. Ezzel egyidejűleg megszűntek a régióvédelmi koordinációs irodák, és szerepüket a megyei (fővárosi) védelmi bizottság mellett működő, a Honvédelmi Minisztérium Védelmi Hivatalának területi szerveit képező Területi Védelmi Irodák vették át.
b) A másik alapvető változás 1998-ban történt, amikor is kormányzati szinten szervezeti-hatásköri módosulásra került sor. A védelmi igazgatás tárcák feletti koordinációját a Miniszterelnöki Hivatal biztonság- és védelempolitikai államtitkára vette át, aki titkársági szervezetei útján gyakorolta a védelmi felkészítéssel és az országmozgósítással kapcsolatos jog- és hatásköreit 1999. november 19-ig.
c) A harmadik jelentős változás akkor következett be, amikor a kormány a 167/1999. (X1. 19.) korm. rendelettel módosította az egyes védelem- és biztonságpolitikai hatásköröket. Ennek megfelelően a közigazgatás szakmai munkáját az ágazatilag leginkább illetékes szaktárcák végezték. Így a védelmi felkészítés és az országmozgósítás feladatai, illetve ezek koordinációja a honvédelmi miniszterhez, a polgári védelmi tervezéssel, felkészítéssel és koordinációval kapcsolatos teendők a belügyminiszterhez, a gazdaságmozgósítási feladatok pedig a gazdasági miniszterhez kerültek.
d) A legutóbbi változás alkalmával, vagyis a Honvédelmi Minisztérium és háttérszervezetei (hivatalai és háttérintézményei) új struktúrájának kialakítása során megszűntek a HM Védelmi Hivatal területi szerveit képező Területi Védelmi Irodák, és helyettük megyei (fővárosi) referens munkakörök rendszeresítésére került sor 2000. október 1-jei hatállyal. E munkaköröket már nem hivatásos katonák, hanem köztisztviselők töltötték be.

A védelmi igazgatás központi szerveit ismét érinti a változás, változtatás, amelyeket az államháztartás hatékony működését elősegítő szervezeti átalakításokról és az azokat megalapozó intézkedésekről szóló 2118/2006. (VI. 30.) korm. határozatban fogalmazták meg. Erre részletesebben a következőkben térek ki.


KÖZPONTI KOORDINÁCIÓ

A védelmi igazgatás szervei, szervezetei egy nagy konglomerátumban, szervezetrendszerben működnek. Már utaltam rá, hogy a modern szervezetekben meghatározó szerepet játszik az igazgatás. Az igazgatás meghatározott igazgatási funkciók ellátását jelenti, amelyek a következők: célkitűzés, információs tevékenység, tervezés, döntés, döntések végrehajtásának a megszervezése, koordináció és ellenőrzés.
Itt elérkeztem a téma egyik kulcseleméhez, -szavához, nevezetesen a koordinációhoz. Mi is valójában a koordináció? A koordináció nem egyéb, mint egymás mellé rendelés, összegegyeztetés, összehangolás.
Minden egyes szervezeti formánál hangsúlyos kérdésként bukkan fel a koordináció. A vezetési funkciók – H. Fayol szerinti megközelítésében is – egyik markáns eleme. Egy adott szervezeten belül az egyes szervezeti egységek céljainak és tevékenységének összehangolását jelenti a szervezeti célok hatékony megvalósítása érdekében. Annál nagyobb a koordinációs igény és annál komplexebbek a koordináció eszközei, minél inkább függ a részlegek tevékenysége egymástól és minél inkább kölcsönös ez a függés.
A koordinációt a szervezeti egységek különbözősége teszi szükségessé. A szervezeti egységek különbözősége mellett széles skálán mozog a szervezetek sokszínűsége. A szervezetek ma átfogják a társadalom minden területét. A társadalom szervezeti mechanizmusának meghatározó sajátossága a nagy szervezetek, szervezetrendszerek létrejötte, és ezek szükség szerint igénylik az igazgatást és az igazgatási funkciókat, többek között a koordinációt, amely a téma egyik kulcseleme.
Védelmi igazgatás is igényli a koordinációt, amely a feladatköröket érintően alapvetően nem változott, illetve stabilnak mondható. E koordinációs tevékenységnek a specialitását mindig is az adta, hogy – figyelemmel a végrehajtó hatalom céljaira, feladataira – egy ún. „tárcák felettiséget” igyekezett realizálni a mindennapokban, a feladatok során. Ez a koordinációs tevékenység ugyanis mindig minisztériumok, védelemben közreműködő szervek között folyt.
Mindezek után vessünk egy pillantást a védelmi igazgatás központi koordinációjára.
A kormány – mint a végrehajtó hatalom meghatározó eleme – jelentős helyet foglalt és foglal el a védelmi igazgatás irányításában és az ország védelmi felkészítésében. Döntéseinek szakmai előkészítését és a végrehajtással kapcsolatos koordinációt valamilyen formában mindig segítette és segíti egy központi védelmi igazgatási szervezet. Jelenleg ezt a tevékenységet a HM Védelmi Hivatal végzi a honvédelemről és a Magyar Honvédségről szóló 2004. CV. törvény egyes rendelkezéseinek végrehajtásáról szóló 71/2006. (IV. 3.) korm. rendelet 40. §-a alapján. A jelenlegi szabályozás szerint a HM Védelmi Hivatal végzi a kormány és a honvédelmi miniszter hatáskörébe tartozó egyes védelmi igazgatási feladatokkal összefüggésben a döntések szakmai előkészítését és végrehajtásának koordinációját az alábbi markáns területek vonatkozásában:

_ a szövetségi kötelezettségből eredő védelmi tervezési feladatok;
_ a minisztérium és országos hatáskörű szervek honvédelmi tevékenységének összehangolása;
_ a Honvédelmi Tanács és a kormány speciális működési feltételeinek biztosítása;
_ a lakosságnak, az anyagi javaknak, a közigazgatásnak az ország külső támadás elleni fegyveres védelmére történő felkészítésére vonatkozó döntések előkészítése;
_ a honvédelemben közreműködő szervek honvédelmi feladatokra való felkészítése, a szövetséges fegyveres erőkkel történő kollektív védelmi tervezéssel és haderőfejlesztéssel kapcsolatos tevékenységek – polgári szférát érintő – összehangolása;
_ a centrális alárendeltségű közigazgatási és helyi védelmi igazgatási szervek honvédelmi igazgatási feladatai meghatározása és felügyelete.

KÉSZENLÉT A VÁLSÁGKEZELÉSRE

Az elmúlt másfél évtizedben a védelmi igazgatás kialakított rendszere jól vizsgázott. A védelmi igazgatás szervei eredményesen tevékenykedtek a délszláv és a koszovói válság, az évi rendszerességgel levonuló árhullámok és árvizek, állat-egészségügyi járványok stb. kezelése során. A védelmi igazgatás rendszere felkészült mindazokra az új kockázatokra, kihívásokra és veszélyforrásokra, amelyeket a biztonság- és védelempolitikai alapelvekről szóló OGY-határozat és a Nemzeti biztonsági stratégia nevesít. Olyan új kockázati tényezőkkel és veszélyforrásokkal kell számolni, mint a nemzetközi terrorizmus, a tömegpusztító fegyverek és hordozóeszközei elterjedése, a regionális szinten jelentkező konfliktusok és ezek esetleges kiszélesedése, az eltérő társadalmi fejlődésből fakadó, országok és csoportok közötti átmeneti vagy tartós ellentétek, a gazdasági, pénzügyi és társadalmi válságok, az etnikai és vallási feszültségek, a szervezett bűnözés, az illegális kábítószer- és fegyverkereskedelem, a demográfiai feszültségek, a tömeges migrációk és a nagyfokú környezeti ártalmak. Fokozódó kihívást és veszélyt jelent az információs rendszerek elleni támadások lehetősége. Emellett az államok közötti feszültségek, illetve államokon belüli fegyveres konfliktusok ma is jelen vannak.
A fentiekben kifejtettekre tekintettel szükséges a védelmi igazgatás rendszerének és működőképességének fenntartása. Hiszen ez a rendszer a közigazgatás részét képezi és az állam komplex védelmi feladatainak megvalósítására hivatott. Magában foglalja az alkotmányban szabályozott minősített időszakokra és az azokat kiváltó helyzetekre történő felkészülést, továbbá az említett időszakok és helyzetek honvédelmi, polgári védelmi, katasztrófavédelmi, védelemgazdasági, lakosság ellátási feladatok tervezését, szervezését és végrehajtását.


ÁLLAMREFORM – MEGÚJULÓ VÉDELMI IGAZGATÁS

A kormány feltett szándéka a közigazgatás reformjának végrehajtása. Ennek keretében a regionális közigazgatási szint bevezetése. Jogilag két lehetőség is van a kitűzött cél eléréséhez. Az egyik út az alkotmány és a helyi önkormányzatokról szóló törvény módosítása, vagyis választott testülettel rendelkező régiók kialakítása. A másik az ön- kormányzatiság nélküli regionális közigazgatási szint bevezetése. A régió működik önkormányzatiság nélkül is, ha egyértelmű feladatot rendelnek hozzá. Utóbbi esetben – álláspontom szerint – az látszik célravezetőnek, ha a reform keretében regionális közigazgatási hivatalok kerülnének kialakításra, amelyek törvényben vagy törvényi felhatalmazás alapján kormányrendeletben államigazgatási – honvédelmi igazgatási, polgári védelmi, katasztrófa-elhárítási stb. – feladatokat is ellátnának.
A kialakításra kerülő közigazgatási hivatalok a kormány regionális államigazgatási szervei lennének. Közvetlenül a hivatal vezetőjének vezetése alatt álló szervezeti egységekből, továbbá ágazati szakigazgatási szervekből állnának. A jövőbeni szabályozás során célszerű lenne a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter jog- és hatáskörébe telepíteni a regionális közigazgatási hivatalok védelmi igazgatási feladataival összefüggésben jelentkező szakmai feladatok meghatározását és azok felügyeletét.
A kormány tervei között szerepel az is, hogy egy hatékonyabb és korszerűbb államigazgatási szervezetet működtessen. Ennek elengedhetetlen feltétele, hogy a védelmi igazgatás szervezeti intézményrendszere is megújuljon. A változtatást hasonlóan a már beindított folyamatokhoz, a központi szervezeteket érintően célszerű, illetve kell megkezdeni. Mivel a kormány az ország védelmi felkészüléséért felelősséggel tartozik, az ezzel kapcsolatos kérdéseket is célszerű az általános koordináció és irányító tevékenységet megvalósító szervhez – vagy annak „közelébe” – telepíteni. Egy célszerű változat szerint a Miniszterelnöki Hivatalban működhetne az a szervezeti elem, amely a védelmi igazgatás alapvető feladataival összefüggésben végezné a döntés-előkészítés és a végrehajtás szakmai koordinációját.
E szervezeti modell meg tudná testesíteni azt az ún. „tárcák feletti” szervezetet, amely a kormányzat struktúrájában elfoglalt helyzete folytán is egyértelművé tenné, hogy az ágazati tárcák szaktevékenysége egy adott kihívás, kockázat vagy veszélyforrás esetén egy központból irányított, illetve koordinált.


A KOORDINÁCIÓS FELADATRENDSZER

A központi koordinációt végző védelmi igazgatási szervezeti elem feladatai a következőket foglalhatná magában:

_ közreműködés a lakosságnak, az anyagi javaknak, a közigazgatásnak az ország külső támadás elleni fegyveres védelmére történő felkészítésében, a kormány hatáskörébe tartozó döntések szakmai előkészítése és a végrehajtás koordinálása;
_ a honvédelmi feladatokra való felkészülés, továbbá a szövetséges fegyveres erőkkel történő kollektív védelmi tervezés és a haderőfejlesztéssel kapcsolatos tevékenységek koordinálása, az ezzel kapcsolatos szakmai döntések előkészítése és végrehajtása;
_ a centrális alárendeltségű közigazgatási szervek és a védelmi igazgatási szervek szakmai feladatainak meghatározása, tevékenységük felügyeletének végzése;
_ a védelmi felkészítés és a válságkezelés feladataiban részt vevő minisztériumok, országos hatáskörű és védelemben közreműködő szervek válságkezelési feladataival kapcsolatos döntések szakmai előkészítésének és végrehajtásának koordinálása;
_ a Honvédelmi Tanács és a kormány speciális működési feltételeinek biztosítását szolgáló rendelkezések kidolgozásának összehangolása;
_ a válsághelyzetre és minősített időszakokra vonatkozó kormányzati intézkedések tervezetei kidolgozásának összehangolása;
_ az ország védelmi tervező rendszerével kapcsolatos kormányzati koordinációs tevékenység végzése;
_ a nemzeti válságreagálási rendszer működtetésével kapcsolatos kormányzati koordináció végzése;
_ a Magyar Köztársaság nemzeti biztonsági stratégiájával összhangban a védelmi felkészítés és válságkezelés feladatainak és koncepciójának összeállítása;
_ együttműködés az illetékes minisztériumokkal és az országos hatáskörű szervekkel az infrastruktúra kritikus elemeinek meghatározásában.

A koordinációs feladatok kiegészülhetnének az alábbiakkal:

_ részvétel a Magyar Köztársaság biztonság- és védelempolitikai alapelveiről szóló OGY-határozat tervezetének kidolgozásában;
_ a nemzeti biztonsági stratégiát rögzítő korm. határozat kidolgozásának koordinálása, szükség szerinti felülvizsgálata;
_ tudományos kutatások kezdeményezése a kormány védelmi stratégiája és biztonságpolitikája kialakításával kapcsolatban;
_ a biztonság- és védelempolitikával kapcsolatos hatásvizsgálatok és elemzések készítése;
_ részvétel a NATO-ban, az EU-ban vállalt kötelezettségekből adódó kormányzati döntések előkészítésében.

További jelentős feladatként figyelmet érdemelnének még a következők:

_ a nemzeti válságreagálási rendszer működtetése;
_ a polgári veszélyhelyzeti tervezés irányítása, valamint a NATO Felső szintű Polgári Veszélyhelyzeti Tervezési Bizottság és szervei munkájának összehangolása; _ az országos védelmi tervező rendszer működtetése;
_ a nemzetgazdaság védelmi felkészítése és gazdaságmozgósítása, valamint a befogadó nemzeti támogatás terén jelentkező feladatok összehangolása.

KÖZREMŰKÖDÉS EGYÉB KORMÁNYZATI FELADATOKBAN

Az alkotmány lehetővé teszi, hogy a kormány meghatározott feladatkörök ellátására kormánybizottságot alakítson. A kormány – jelenleg hatályos ügyrendjében – a kormánybizottságot döntés-előkészítő, koordinatív, ellenőrző és meghatározott ügyekben döntéshozó jogkörrel ruházza fel. Napirenden van a kormány ügyrendjének módosítása, azonban továbbra is alapkritérium marad, hogy a kormánybizottság a kormány hatáskörébe tartozó jelentős, több minisztérium feladatkörét érintő tevékenység összehangolt megoldásának irányítását fogja ellátni.
A védelmi igazgatás központi koordinációját ellátó szervezeti elem bázisául szolgálhatna – pl. titkári, titkársági feladatok végzésében – azoknak a kormánybizottságoknak, amelyek – a fentiekben nevesített és javasolt jogkörrel – a jövőben az ország biztonságát érintő kérdésekben pozíciót töltenének be. A kormánybizottság(ok) létrehozása és működtetése indokolt lehet a 6. pontban nevesített egyes „jelentős feladatok”- kal összefüggésben.
A kialakításra kerülő szervezeti elem képes lenne a minősített időszakok bevezetésével és a különböző válsághelyzetek kezelésével kapcsolatban jelentkező kormányzati döntés-előkészítő és végrehajtást koordináló szakmai feladatok végzésére. A kormányzati irányítási és vezetési rendszer működtetésének biztosítása terén jelentkező feladatai teljesítésével biztosítaná a folyamatos együttműködést a NATO és az EU válságkezelő szerveivel egy adott – a nemzetközi biztonságot érintő – válsághelyzet kezelése alkalmával.
A cikkben kifejtettek alapján igyekeztem ráirányítani a figyelmet a koordináció fontosságára, illetve ezt az igazgatási funkciót ellátó központi védelmi igazgatási szerv, szervezet jelentőségére és létjogosultságára.

BORS ISTVÁN

IRODALOM

Biztonságpolitikai és honvédelmi ismeretek. TIT Hadtudományi és Biztonságpolitikai Közhasznú Egyesület kiadványa.


FELHASZNÁLT JOGSZABÁLYOK

A honvédelemről és a Magyar Honvédségről szóló 2004. évi CV. törvény.
A honvédelemről szóló 1993. évi CX. törvény.