Tudatában vagyok annak, hogy témaválasztásom nem arat egyértelmű sikert. Önök közül talán többen gondolják úgy, hogy erre a kérdésre nem érdemes időt vesztegetni, mert a nemzeti szuverenitás belső magjához tartozó ezen részről az államok soha nem fognak lemondani.

Úgy gondolom, hogy az államok – és főként az európai államok – elmúlt ötven évének nemzetközi szerződéses gyakorlata több példát is felmutat a nemzeti szuverenitás ésszerű korlátozására, annak átengedésére. Történelmi léptékkel mérve az 1648-as westfáliai béke után kialakult nemzeti szuverenitás elve jelentős módosuláson ment keresztül. A XX. század, és főként annak második fele, éppen arról szólt, hogy az államok a hatékonyabb fellépés, vagy az elérni kívánt cél érdekében, azt felismerve létrehoztak olyan szerződéses rendszereket, amelyekben nemzeti szuverenitásuk egy-egy szeletét feladva nemzetközi szinten kerestek és találtak megoldást egyre égetőbb problémáikra. Viszonylag könnyen ment ez a gazdaság területén, de a katonai életviszonyok, az állam fegyelmi és büntető joghatósága területén jelentősebb eredményekről nem számolhatunk be.

Korántsem elégedhetünk meg a különböző SOFA-megállapodások azon állandó rendelkezésével, miszerint a küldő állam kizárólagos fegyelmi joghatóságot gyakorol katonaszemélyzete felett, s egy-két lényegi kivételtől eltekintve ugyanezen elv érvényesül a büntetőjog területén is. A katonai életviszonyokat ismerők számára egyértelmű, hogy a hadseregben – mint szigorú alá-, fölérendeltségi viszonyok alapján működő szervezetben – a parancsnoklás, a vezetés jelenti a szervezet egyik mozgatórugóját. Ahhoz, hogy e méreteiben és összetettségében is nagy és bonyolult szervezet funkcionális zavarok nélkül, állandó jelleggel és főként magas színvonalon működni tudjon, elengedhetetlen a szilárd fegyelmi helyzet. Egyenesen egy katonai erő működőképessége és hadrafoghatósága múlhat a rossz fegyelmi helyzeten.
A nemzeti jogalkotók – igaz közel 100–150 éves jogfejlődés eredményeként – felismerték és mind az anyagi, mind az eljárásjogban biztosították, hogy adott fegyelemsértésért a parancsnok által kiszabott fenyítésnek a zárt (katonai) közösségben – a lehető legrövidebb időn belül – garanciális elemek biztosítása mellett, a lehető legszélesebb személyi kör előtt kell speciál- és generálprevenciót kifejtenie.
Számomra egyértelmű, hogy ezen alapelvet külföldi feladat-végrehajtás során a többnemzetű erők keretében is alkalmazni kell.
Valamennyien tudunk olyan fegyelemsértésekről vagy bűncselekményekről, amelyet különböző állam katonái együtt követtek el, s ahol az egyik elkövetőt az adott állam példásan megbüntette és kivonta a műveleti területről, míg a másik állam nem, vagy alig tett valamit, katonája másnap és azt követően is tovább szolgált, sokak számára olyan üzenetet küldve, hogy itt mindent lehet, ez jogon kívüli terület.
Az, hogy az ilyen és ehhez hasonló „igazságos” helyzetekhez vezető okokat az eltérő nemzeti jogok összehasonlítását követően feltárjuk, teljesen felesleges, hiszen a nemzeti jogokat nem lehet a végletekig harmonizálni – a rosszat a jóhoz igazítani –, ennek egyedüli valós módja a potenciális küldő államok közötti nemzetközi megállapodás.
A realitások ismeretében nyilvánvaló, hogy ezen megállapodást nem lehetne globális szinten megkötni, azonban vannak olyan országok, régiók, amelyek között a jogfejlődés szintjét, a kialakult jogintézményeket, azaz teljes jogrendszerüket tekintve szoros hasonlatosság és bizonyítottan széles nemzetközi szerződéses kapcsolat mutatható ki. Ezen országok a múltban többször is hajlandóak voltak szuverenitásuk részbeni átengedésére.

A Nemzetközi Büntető Bíróság Statútuma Hosszú és heves „csatározás” előzte meg a létrejöttét, a tárgyalások során legfőbb ellenérv maga a szuverenitás elfogadhatatlan mértékű korlátozása, átengedése volt. Nos, a megállapodás 2002. július 1-jén hatályba lépett és annak 28. cikke a parancsnokok és más elöljárók felelősségét nevesíti. A rendelkezések teljes ismertetése helyett elégségesnek tartom néhány lényegi összefüggés kiemelését.
A hivatkozott cikk általában rögzíti a katonai parancsnok vagy katonai parancsnokként eljáró személy büntetőjogi felelősségét, nem tesz különbséget nemzeti vagy nemzetközi parancsnok között, azaz bizonyos, alább részletezett körülmények fennállta esetén egy többnemzetű erő parancsnoka is büntetőjogi felelősséggel tartozik, amennyiben:
l a bűncselekményeket a tényleges parancsnoksága és ellenőrzése, vagy tényleges hatalma és ellenőrzése alatt álló erők követik el és felettük nem gyakorolta megfelelően az ellenőrzést, l a katonai parancsnok vagy személy nem tette meg a hatalmában álló minden szükséges és indokolt lépést annak érdekében, hogy megakadályozza vagy elfojtsa bűncselekmények elkövetését.
E rendelkezés alkalmazása egy nemzeti parancsnok tevékenységének megítélésénél nem jelent különösebb gondot, hiszen a parancsnok alárendeltek feletti hatalma, vezetési jogköre teljes és oszthatatlan (full command). Ugyanilyen, a parancsnokkal szembeni kötelezettségeket fogalmaz meg a nemzeti jog is, elmulasztásuk vagy szándékos megszegésük esetén büntetőjogi szankciót helyezve kilátásba.
Lényegesen árnyaltabb a kép a nemzetközi erők parancsnoka tevékenységének, felelősségének megítélésénél. Mint tudjuk, az ő vezetési jogköre soha nem teljes, bizonyos jogosítványok, tipikusan a személyzeti és igazgatási jellegű jogosítványok nemzeti hatáskörben maradnak, azaz, ezen kérdésekben a nemzetközi parancsnok nem jogosult dönteni.
Széles jogosítványokkal rendelkezik azonban a műveletek vezetése és az erők feladatainak meghatározása területén, nemzetközi törzse segítségével ténylegesen ő dönt a missziós célok megvalósításának módozatairól (operational command). A Statútum hivatkozott cikke tehát további kötelezettséget ró a katonai parancsnokra, sokan talán legyintenek is, mondván, a parancsnoki felelősség eddig is egységes és oszthatatlan volt. A fentebb tett elhatárolás szerint ez részben igaz is, hiszen a nemzeti parancsnok birtokában van minden olyan eszköznek, ami alapján sikerrel el tudja kerülni a Statútum szerinti fenyegetést. Ugyanezt a magabiztos kijelentést nem tehetjük meg a nemzetközi parancsnok felelősségének tárgyalásánál.
Habár egyértelmű, hogy a nemzetközi parancsnok széles jogosítványokkal rendelkezik a műveleti vezetés területén, a Statútum szerinti „kötelezést” mégis aránytalannak tartom, annak ellenére, hogy az önmagában helyénvaló és időszerű. Ez a kötelezés talán igazságtalan is a nemzetközi parancsnokkal szemben, hiszen ő a nemzeti parancsnokkal ellentétben nem rendelkezik mindazon jogosítványokkal, amelyek birtokában sikerrel megelőzhetné, elháríthatná alárendeltjei jogsértő cselekményeit.
Éppen a fegyelmi felelősségre vonás joga az, ami hiányzik a nemzetközi parancsnok eszköztárából, ami igazán hatékony eszköz a jogsértő cselekmények, bűncselekmények megelőzésénél, amelynek birtokában a misszió kezdetétől saját elképzelése szerint tudja alakítani azt a fegyelmi helyzetet, ami jó esetben nyilvánvalóan alapja a jogszerűségnek. Ez az aránytalanság mindaddig fennáll, amíg a nemzetközi parancsnok nem rendelkezik fegyelmi jogkörrel. A kötelezettség 2002. július 1-jétől terheli a nemzetközi parancsnokokat is, igyekezzünk hát eszköztárukat is ennek megfelelően kibővíteni.
Új formációk, elképzelések a válságkezelés területén A XXI. századi válságkezelés deklaráltan hatékonyabb új eszközei a NATO égisze alatti NATO Gyors Reagálású Erők (NRF) és az EU-tagországok közötti EU Harccsoportok (EU Bottle Group). Valós tapasztalati tények hiányában e területre, mint a reális megvalósíthatóság időszakára, hivatkozom.
Ez az a minőségileg már fejlettebb katonai formáció az integráció előrehaladott – EU-szóhasználattal élve strukturált – formáját megvalósító országok között, ahol reális esély van a nemzetközi parancsnok fegyelmi jogköre létrehozására, azaz a válságkezelő műveletek során alkalmazandó közös, katonai fegyelmi kódex elfogadására.
Véleményem szerint most jött el az az idő, hogy megteremtsük a nemzetközi katonai fegyelmi kódexet, hogy az integráció elmélyültebb és hatékonyabb formái felé toljuk a még csak formálódó és gyakorta a nemzeti érdekek mentén töredezett, közös biztonságpolitikát, hogy az európai országok – hacsak részben is – enyhíteni tudják az alkotmányos válságot. Ne várjuk meg, hogy a valós tapasztalatok kényszerítsék ki a megállapodást.
A világ számos országára súlyos tehertételként nehezedik a nemzetközi terrorizmus. Az országok önállóan és közösen lázasan keresik a megoldást. Nyilvánvaló, hogy a terrorizmusra adandó válasz összetett lesz, melynek jelentős szegmense az országok katonai, rendvédelmi és nemzetbiztonsági együttműködésének összehangolása. A célok eléréséhez s a válasz hatékonyságához a szuverenitás további korlátozásán keresztül vezet az út, s ennek legfájdalmasabb pontja bizonyosan nem a közös fegyelmi kódex megteremtése lesz.

A fegyelmi kódex elemei
Korábban úgy gondoltam, hogy a szabályozás során a legtipikusabb fegyelemsértéseket és a kisebb súlyú, a szolgálattal összefüggő bűncselekményeket célszerű definiálni. Az utóbbi évek egyre atipikusabb válságkezelő műveletei és a legváratlanabb élethelyzetek sokszínűsége miatt, továbbá a realitások mérlegelése után ma már úgy gondolom, hogy ez zsákutca. A katona által elkövetett kisebb súlyú katonai és köztörvényi bűncselekmények (tipikusan a vagyon elleni és közlekedési bűncselekmények) nemzetközi parancsnok általi elbírálása ma még nem realitás. (Megjegyzem, a fegyelmi helyzet stabilizálása szempontjából a legtipikusabb katonai bűncselekmények, így a különböző szolgálatokban fennálló kötelezettségek megsértése, jelentési, ellenőrzési kötelezettség megszegése, italozás, garázdaság, parancsnoki visszaélés ect. a nemzetközi parancsnok általi elbírálhatósága kifejezetten kívánatos lenne.)
Elégséges általában definiálni a fegyelemsértést oly módon, hogy az felöleljen valamennyi olyan jogsértő cselekményt, melyet a katona szolgálati viszonyával kapcsolatos kötelezettségének szándékos vagy gondatlan megszegésével követ el és ez a cselekmény ne minősüljön bűncselekménynek.
Tudom, rögtön adódik az ellenvetés, miszerint az államok belső jogában ugyanazon jogsértő cselekmény lehet fegyelemsértés, de bűncselekmény is, azaz előállhat olyan helyzet, amikor az erők parancsnoka az elkövető államának joga szerinti bűncselekményt bírálna el.
Mivel valamennyi potenciális tényállást nem lehet definiálni, továbbá a fegyelemsértéseket és a bűncselekményeket el kell határolni egymástól, kézenfekvőnek tűnik az elkövető állama illetékes katonai hatóságának nyilatkozatát beszerezni arról, hogy a katonája által elkövetett cselekmény miként minősül. Amennyiben a hatóság nyilatkozata szerint az elkövetett cselekmény bűncselekmény, annak elbírálására az erők parancsnoka nem jogosult, azonban a bizonyítékok átadásával együtt kötelezően feljelentést kell tennie. Ilyen esetekben megfontolásra érdemes az elkövető automatikus hazaküldése is, amely a generálprevenció érdekében mindenképpen kívánatos.
A repatriálás következményeként nyilvánvalóan rögzíteni kell az elkövető államának azon kötelezettségét is, hogy ésszerű határidőn belül az elkövető pótlásáról saját költségére gondoskodjon. Az már igazán a belső jogra tartozó kérdés, hogy ilyen esetekben a váltással kapcsolatban felmerült költségeit a küldő állam az elkövetőtől hogyan igényelje vissza. Véleményem szerint ezen, esetenként komoly anyagi hátránnyal járó intézkedés komoly megelőző hatással bírhat.
Természetesen jelen keretek között nincs lehetőség valamennyi lényeges anyagi és eljárásjogi szabály ismertetésére, talán nem is lenne célszerű, hiszen elképzelésem egy lenne a sok közül, s mint tudjuk, a megállapodások végső szövege bonyolult egyeztetések és kölcsönös kompromisszumok során alakul ki. Az általam fontosnak tartott elemek a teljesség igénye nélkül a következők:
a) A külföldön lefolytatott fegyelmi eljárással kapcsolatban az alábbiakat kell kiemelni:
l a katona által a műveleti területen elkövetett fegyelemsértést a helyszínen kell kivizsgálni és elbírálni, hiszen itt lelhetők fel a tanúk, állnak rendelkezésre a bizonyítékok és végezhetők el időveszteség nélkül az egyes eljárási cselekmények; l a szakszerűség hiánya a nemzeti kontingensek oldalán gyakorta kimutatható;
l a küldő ország csak jelentős időkésedelemmel, bürokratikus útvesztőkön át, esetenként indokolatlanul magas költségráfordítással képes – ha egyáltalán képes – hazai vizsgálójával kivizsgálni a fegyelemsértést.
Legnehezebb helyzetben a kisebb létszámú (15–30 fő) kontingensek és azok a küldő országok vannak, amelyek csak néhány törzstiszti beosztást töltenek be.
Ezen személyi kör jelentős része sem a parancsnoki, sem a fegyelmi eljárás lefolytatásához szükséges jogi-adminisztratív szakértelemmel, gyakorlattal nem rendelkezik, s ebből következően az általuk lefolytatott fegyelmi vizsgálat gyakorta szakszerűtlen, törvénysértő. Az is előfordul, hogy az elkövetővel szemben nem indul eljárás.
A fentiekkel ellentétben a nemzetközi parancsnok közvetlen alárendeltségében jogi tanácsadók, katonai rendőrök és vizsgálók teljesítenek szolgálatot, akik magas szintű szaktudásukkal, a megszerzett tapasztalat birtokában, a helyi viszonyok ismeretében és a rendelkezésükre álló infrastruktúrára támaszkodva szakszerűen és gyorsan ki tudják vizsgálni a fegyelemsértéseket. Ennek a lehetőségnek a biztosításával megszüntethető lenne az esetenkénti „súlyosan igazságtalan” helyzet, mivel a válságkezelő műveletekben egységes felelősségi, felelősségre vonási rendszer alakulna ki és maradéktalanul érvényesülne az egyenlő elbánás elve.
b) Elkövető: a NATO SOFA megállapodás szerinti katona.
c) Az elkövetett fegyelemsértés tárgyi súlyára, bonyolultságára tekintettel vagy a vizsgáló, vagy egy bizottság végzi a fegyelmi
vizsgálatot s tesz javaslatot a nemzetközi parancsnoknak a fenyítés nemére és mértékére. d) A nemzeti szabályozással összhangban az eljárási cselekményeket írásba kell foglalni, ennek ugyanis kiemelt jelentősége van a fellebbezési eljárásban.
e) Alternatív megoldásokat alakíthatunk ki a jogorvoslati rendszernél. Az nyilvánvaló, hogy a parancsnok által kiszabott fenyítés bíróság előtti megtámadhatóságát biztosítani kell, hiszen pl. az aláíró európai államokat a Római Emberjogi Konvenció többek között erre is kötelezi. Az is nyilvánvaló, hogy a fellebbezést az elkövető állama illetékes bíróságához kell benyújtani, s ezen eljárásra értelemszerűen az érintett állam belső jogát kell alkalmazni.
f) A fegyelmi eljárás egyik legsarkalatosabb pontja a kiszabható fenyítés végrehajthatósága. Érvek és ellenérvek sorakoztathatók fel az azonnali végrehajthatóság és a jogerős bírósági határozat megszületését követő végrehajthatóság mellett. Nyilvánvaló, hogy esetünkben ugyanazon állam két, egymásnak szögesen ellentmondó, de mégis eltérő indokoltságú igénye merül fel. Jogos igény a katonai parancsnokok oldaláról, hogy a kiszabott fenyítés legyen azonnal végrehajtható, ne kelljen évekig a bíróság jogerős döntésre várni, mert akkor sem speciál-, sem pedig generálprevencióra nem került sor, a zárt közösségen belül olyan hatást keltve, hogy valójában semmi sem történt, az elkövető szolgál tovább.
Nyomósabb igény az a – nemzetközi megállapodáson is alapuló – és a jogbiztonságot szolgáló kívánalom, miszerint a határozatok bírósági felülvizsgálatának lehetőségét az államok teljeskörűen biztosítsák. Mi lehet a megoldás, hogyan tudjuk mindkét igényt kielégíteni?
Mivel alapvetésként el kell fogadnunk a kiszabott fenyítés bírósági felülvizsgálatának lehetőségét, azaz az azonnali végrehajthatóság hiányát, a nemzetközi parancsnok oldalán olyan eszközt kell találnunk, ami nem önálló fenyítési nem és így önmagában nem is támadható. A megoldás kézenfekvő, ez a forma az elkövető azonnali hazaküldése.
A repatriálást – mint sajátos adminisztratív jellegű intézkedést – kellene alkalmazni. Nagy előnye, hogy alkalmazásával a nemzetközi parancsnok gyorsan eltávolíthatja a fegyelemsértő katonát a műveleti területről, részben még eleget is téve a generálprevenciós kívánalmaknak. Az már igazán részletkérdés, hogy teljes egészében, a parancsnok által szabadon és bármikor alkalmazható intézkedésként vezetjük-e be, vagy csak a súlyosabban minősülő fegyelemsértések alapos gyanújánál tesszük kötelezően alkalmazandóvá. Tudom e pontnál is felmerül: Hogyan fog a nemzetközi parancsnok értesülni a fegyelemsértésekről, mit tehet utólag, ha a nemzeti parancsnokok nem, vagy csak késve hozták tudomására a fegyelemsértést. Felelőssé tehető-e a nemzeti parancsnok?
Megoldást jelenthet egy együttműködési klauzula kimunkálása a nemzetközi és a nemzeti parancsnok között, melyben szoros és kötelező (lásd adott állam illetékes katonai hatóságának nyilatkozata a jogsértő cselekmény minősítéséről) kapcsolattartást írnánk elő. A nemzeti parancsnokhoz jelentési kötelezettséget kellene telepíteni, azaz valamennyi tudomására jutott fegyelemsértést és bűncselekményt jelentenie kellene a nemzetközi parancsnoknak a rendelkezésére álló bizonyítékok időben történő átadásával együtt. Való igaz, hogy a kérdéskör talán legérzékenyebb és legfájóbb pontjához jutottunk el: a nemzeti parancsnok hatalmának, diszkrecionális jogának korlátozásához. Ahhoz, hogy e jelentési kötelezettségének maradéktalanul eleget is tegyen, vele szemben a nemzeti büntetőjogok szerinti fenyegetést kell alkalmaznunk.
Végezetül tekintsük át a szóba jöhető fenyítési nemeket. Szükségesnek tartom kiemelni, hogy a nemzetközi parancsnok által kiszabható fenyítési nemek nem lehetnek olyan széles körűek, mint ahogy azt a nemzeti jogok lehetővé teszik. Úgy gondolom, hogy mindazon – legsúlyosabb – fenyítési nemek, melyek az elkövető szolgálati viszonyának megszűnéséhez vezethetnek, meg kell hogy maradjanak nemzeti hatáskörben, egyszerűen azért, mert indokolatlan és aránytalan beavatkozást jelentene a nemzetközi parancsnok részéről az elkövető további személyes jogviszonyának alakulásába.
A kevésbé kirívó fegyelemsértések esetére elégséges a régóta alkalmazott feddés vagy megrovás, amikor is a parancsnok az általa kívánatosnak tartott személyi kör előtt az elkövetőt szembesíti tettével, egyben negatív és elítélendő példaként állítva őt társai elé.
A legáltalánosabban alkalmazható fenyítési nem a pénzbírság. A szolgálatot teljesítő katonák javadalmazásai közötti – olykor igen jelentős – eltérés miatt az elkövető havi keresményének meghatározott arányában célszerű megállapítani a minimum- és a maximumhatár rögzítésével együtt.
Bizonyos körülmények között, például tipikusan a szolgálatteljesítés kirívóan súlyos megsértése esetén alkalmazandó fenyítés lenne a rendfokozatban visszavetés. Csakúgy, mint a pénzbírságnál, minimum- és maximum-időkeretek között lenne alkalmazandó, azaz a parancsnoknak meg kellene határoznia, hogy a fegyelemsértő katonát viselt rendfokozatánál eggyel alacsonyabb rendfokozatba mennyi időre veti vissza.
Valamennyi fegyelmi eljárásban meghozott fenyítést írásba kell foglalni, s azt meg kell küldeni az elkövető hadserege személyügyi szervének, hogy azt a személyi anyaggyűjtőjében rögzíthesse.
A büntetőjogban alkalmazott mellékbüntetések mintájára a repatriálás mellett célszerű további intézkedések foganatosítására is feljogosítani a nemzetközi parancsnokot. Gondoljunk bele, katonáink milyen gyakorisággal követnek el fegyelemsértést különböző gépjárművekkel. Evidens, hogy mind a speciál-, mind a generálprevenció, de ezen túl külső harmadik személyek biztonsága érdekében célszerű az elkövető vezetői engedélyének helyszíni bevonása és meghatározott időre a közlekedésből való kizárása.
Időhatárhoz kötött intézkedés lenne a parancsnok részéről az, hogy a bevonás tényéről a hazai hatóságokat is értesíteni köteles. Ugyancsak érdemes megfontolni a parancsnok javaslattételi jogát a küldő állam katonai hatóságai irányába, hiszen előállhat olyan helyzet, amikor a katona beosztását felhasználva követ el fegyelemsértést vagy bűncselekményt. Az ilyen delictumok bekövetkezése ab ovo bizonyítékát adhatják az elkövető adott szolgálati beosztásra való alkalmatlanságának vagy méltatlanságának. Nyilvánvaló, hogy erre hasznos dolog a nemzeti parancsnokok figyelmét felhívni.
Zárásként néhány gondolat a szabad védőválasztás jogáról. Tudomásom szerint számos állam – leginkább a meglévő külső, objektív nehézségek miatt – külföldi műveleti területen nem teszi lehetővé a korlátlan védőválasztási jogot. A magyar fegyelmi jog hazai körülmények között korlátozás nélkül lehetővé teszi jogi képviselő/védő igénybevételét, sőt az elkövető érdekében a katonai érdekképviseleti szerv is eljárhat. Ugyanezen két lehetőséggel külföldi műveleti területen csak elméletileg élhetne az elkövető, gyakorlatilag azonban azért nem, mert civil ügyvéd műveleti területre nem léphet, a szakszervezetek pedig műveleti területen csak korlátozottan működhetnek.
Önmagában az objektíve létező körülmények által kikényszerített korlátozás alkalmas arra, hogy az elkövető védelemhez való jogát korlátozza. Ezzel szemben életszerű az a helyzet, hogy a nemzetközi parancsnok alárendeltségében működő jogi részleg – angolszász mintára – felkérésre, vagy a parancsnok kijelölésére védői feladatokat is elláthasson.
Legalább önmagunknak valljuk be, van még mit javítani a közös katonai műveletek során. A sikeres nemzetközi válaszhoz igenis új elszántságra, új jogintézményekre és az integrált együttműködés magasabb szintű formáira van szükség. Ennek lehet egyik hasznos eleme a nemzetközi fegyelmi kódex.

* Az előadás a VII. nemzetközi katonai büntetőjogi konferencia vitaindító előadása volt (Budapest, 2005. szept. 29.).