XXI. század biztonságpolitikai környezetében már teljesen természetes a problémák kollektív megközelítése és szükségszerû az együttmûködésre épülõ feladatmegoldás. Európa válságmentes részeiben sem kivételes eset ma már a külföldi fegyveres erõk más államban tartózkodása, amelynek egyik fõ célja a NATO alapdokumentumaiban rögzített egyéni és kollektív védelmi feladatokra való felkészülés. Az ilyen formában megnyilvánuló két- vagy többoldalú programok közös kiindulópontja, hogy feltételezik a küldõ és a fogadó ország fegyveres erejének és szükség szerint más hatóságainak összehangolt, szoros együttmûködését mind a tervezés és elõkészítés, mind pedig a végrehajtás idõszakában.

A rohamosan változó, illetve újonnan jelentkezõ biztonságpolitikai kihívásoknak való eredményes megfelelés érdekében a NATO továbbra is nagy hangsúlyt fektet a meglévõ képességek folyamatos szinten tartására, illetve az interoperabilitás folyamatos javítására a tagállamok és a partnerországok lehetõ legszélesebb körének bevonásával. Ezt a célt szolgálják a NATO által szervezett gyakorlatok, amelyek során az érintett katonai alakulatok a legkülönfélébb földrajzi környezetben, a legváltozatosabb – ám mindig az aktuális feladatokhoz igazodó – elképzelt szcenáriókban bizonyíthatják felkészültségüket, hangolhatják össze eljárásaikat, megoldási javaslataikat.
A gyakorlatok eredményes lebonyolításának magától értetõdõ, elengedhetetlen feltétele az alapos, mindenre kiterjedõ tervezés. Ez a folyamat a gyakorlat céljának meghatározásától, valamint idejének és helyszínének kiválasztásától kezdõdõen a majdani végrehajtás legkülönbözõbb aspektusainak vizsgálatán, a várhatóan felmerülõ problémák és az arra adható megoldási javaslatok beazonosításán keresztül a szükségszerû döntések meghozataláig, illetve a gyakorlat alapjául szolgáló dokumentumok aláírásáig tart.
A tervezés szempontjából nem mellékes körülmény, hogy a NATO által szervezett gyakorlatokra általában egy szuverén állam területén, annak beleegyezésével kerül sor.2 A fogadó ország együtt- mûködési kötelezettsége azonban nem merül ki csupán ezen engedély megadásában, ésszerû részt kell viselnie a területén végrehajtásra kerülõ NATO-gyakorlat támogatásának terheibõl is.3 Ezen – fogadó állam által nyújtott – hathatós támogatás, vagyis konkrét logisztikai, pénzügyi, jogi stb. segítség nélkül a gyakorlat nem bonyolítható le sikeresen. A tervezés során tehát egyaránt tekintettel kell lenni a szövetség elvárásaira, a gyakorlaton részt vevõ egyes országok sajátos érdekeire, valamint a fogadó ország képességeire, az általa nyújtandó támogatás természetbeni, illetve pénzügyi, jogi stb. korlátaira.
Mindebbõl következõen a NATO-gyakorlattervezés az érintett szakterületek széles körének bevonását igényli, lehetõség szerint mind a szervezõ NATO-parancsnokság (esetleg a gyakorlaton részt vevõ ország fegyveres ereje), mind pedig a gyakorlatnak helyszínt biztosító és a gyakorlatozó fegyveres erõk számára támogatást nyújtó befogadó nemzet részérõl. A tervezés jól felépített folyamatában az egyes szakterületek feladatai nem feltétlenül azonos idõpontban jelentkeznek, sok esetben ugyanis a továbblépéshez bizonyos kérdések megválaszolása, speciális feltételek biztosítása már elengedhetetlen. Számtalan keserû tapasztalat bizonyítja, hogy a megfelelõ jogi környezet, vagyis a végrehajtás jogi feltételeinek biztosítása az elsõdleges feladatok közé tartozik, ezért – különös tekintettel az elvégzendõ egyeztetések és engedélyeztetések jól ismert idõigényességére – jogi szakértõ bevonása a gyakorlattervezés lehetõ legkorábbi fázisában az eredményesség szempontjából kulcsfontosságú.
Az adott gyakorlaton nyújtandó befogadó nemzeti támogatással kapcsolatos jogi dokumentumok kidolgozása a gyakorlattervezés során vagy önálló jogi szindikátus (munkacsoport) felállítását, vagy a logisztikai szindikátuson belül ezen témakörrel foglalkozó külön szakértõi csoport létrehozását teszi szükségessé. 4 Amennyiben bármilyen kétség merülne fel a kidolgozandó dokumentumok rendelkezéseinek alkalmazásával kapcsolatban, haladéktalanul konzultálni kell a tárgyaló delegáció jogász szakértõjével. 5
Jelen dolgozatommal a NATO-gyakorlatok során nyújtandó befogadó nemzeti támogatás (Host Nation Support – HNS)6 jogi feltételeinek vizsgálata során felmerülõ, aktuális jogi kérdésekkel, illetve az azokra adható válaszokkal kívánok foglalkozni.


STÁTUSKÉRDÉS

Elöljáróban le kell szögezni, hogy HNS nyújtása nem elsõsorban jogi, sokkal inkább logisztikai vagy pénzügyi feladat, a feltételek elõzetes megteremtéséhez, köztük a gyakorlat alapjául szolgáló dokumentumok kidolgozásához azonban jogi tanácsadó közremûködésére mindenképpen szükség van. Ennek fõ indoka az, hogy a gyakorlat tervezésekor meg kell vizsgálni a NATO (illetve az egyes küldõ országok) által igényelt és a befogadó nemzet által nyújtandó különféle szolgáltatások jogi feltételeit, amelyek általában standard, némely ország esetében azonban a szokásostól eltérõ, az adott ország jogrendszerének sajátosságaiból adódó jogi kérdéseket vetnek fel.
A konkrét NATO-gyakorlaton részt vevõ nemzetek köre a gyakorlattervezés folyamán a NATO felkérése, a küldõ országok felajánlása, valamint a fogadó ország illetékes hatóságainak hozzájáruló döntése alapján alakul ki. Ez természetesen függ a gyakorlat jellegétõl, vagyis elsõsorban attól, hogy tisztán NATO-részvétellel megvalósuló tevékenységrõl van-e szó, vagy meghívást kapnak a Partnerség a békéért (PfP), esetleg a Mediterrán Dialógus (Mediterranean Dialog – MD) vagy az Isztambuli Együttmûködési Kezdeményezés (Istambul Cooperation Initiative – ICI) országai is.7 Emellett a fogadó ország szempontjából jogilag lényeges körülmény lehet, hogy a küldõ nemzetek részérõl kell-e tényleges csapatmozgásra számítani, vagy például csupán néhány tucat törzstiszt – jelentõsebb technikai eszköz mozgatása nélküli – számítógépes gyakorlatára kerül-e sor.
A tervezett gyakorlat végrehajtásának jogi szempontból legfontosabb kérdése a részt vevõ külföldi fegyveres erõk jogállása (státusa), vagyis hogy milyen jogokkal és kötelezettségekkel rendelkeznek a fogadó ország területén. Amint arra a fentiekben már utaltam, a kérdés komplexitását az adja, hogy habár a NATO szervezi a gyakorlatot, illetve a gyakorlat jellegérõl és fõbb sarokszámairól is a NATO berkein belül születik döntés, a szuverenitás elvébõl következõen azonban mindig a fogadó ország jogában áll annak eldöntése, hogy egy gyakorlat keretében mely ország katonái és milyen feltételekkel léphetnek a területére.
Logikusan végiggondolva a gyakorlaton való részvétel egyes fázisait, már a határátlépés mozzanatánál számtalan megválaszolandó jogi kérdésbe ütközünk. A gyakorlatot végrehajtó személyi állománynak a fogadó ország területére lépéséhez, illetve a szükséges technikai eszközök és más anyagi javak behozatalához szükséges dokumentumok alkalmazásával kapcsolatos esetleges problémák megoldása csak a kezdetét jelenti a jogi relevanciával bíró ügyek végtelen sorának, amely késõbb a külföldi ország területén tartózkodás valamennyi mozzanatára (pl. fegyver- és egyenruha-viselés, fegyelmi és büntetõjogi hatáskörök, kártérítési kötelezettség, adózás stb.) kiterjed.
Általánosságban megfogalmazható, hogy amennyiben a gyakorlatra NATOvagy PfP-tagállam területén kerül sor, státuskérdésekben kulcsdokumentum az ún. NATO SOFA,8 amely általános érvénnyel rendezi a NATO-tagállamok fegyveres erõinek jogállását egy másik NATO-tagállam területén való tartózkodáskor. Ugyanakkor – mivel a PfP SOFA9 a NATO SOFA szabályait rendeli alkalmazni10 – a PfP SOFA-hoz csatlakozó államok szintén kötve vannak a NATO SOFA rendelkezéseihez. Különösen a NATO által szervezett gyakorlatok esetében hasonlóan fontos dokumentum az ún. Párizsi Jegyzõkönyv,11 amely a NATO-parancsnokságok személyi állományának12 jogállását rendezi, valamint a PfP SOFA-hoz fûzött ún. További Kiegészítõ Jegyzõkönyv,13 amelyek az elõbb említett Párizsi Jegyzõkönyv rendelkezéseit terjeszti ki a részes PfPországokra. A HNS dokumentumai ezen nemzetközi megállapodásokra építkezve részletezik a befogadó nemzeti támogatás nyújtásának szabályait.
Megemlítendõ, hogy amennyiben a gyakorlat végrehajtására a NATO/PfP SOFA tagállamainak területén kívül kerül sor,14 az érintett NATO-parancsnokság és a befogadó nemzet között külön jogállási megállapodás (SOFA) megkötésére van szükség. A HNS-dokumentumok rendelkezései ebben az esetben ezen speciális SOFA-t fogják kiegészíteni.
Élesen vetõdik fel a kérdés, hogy részt vehetnek-e a NATO által szervezett gyakorlatokon olyan államok fegyveres erõi, amelyek nem csatlakoztak a NATO/PfP SOFA-hoz.15 A válasz természetesen attól függ, hogy rendezhetõ-e valamennyi érintett fél által elfogadható módon ezen fegyveres erõk státusa legalább a gyakorlat idejére.
A kérdéses államokhoz tartozó fegyveres erõk jogállásának meghatározására több elméleti lehetõség is kínálkozik. Ezek közül az elsõ, ha a fegyveres erõkhöz tartozó személyek „egyszerû turistaként” (magánútlevéllel) lépik át a befogadó nemzet országhatárát, és ott-tartózkodásuk ideje alatt a külföldi magánszemélyekkel azonos jogállás illeti meg õket. Értelemszerûen ez a megoldás a küldõ államok számára általában nem fogadható el, hiszen a külföldön tartózkodás indokát jelentõ eredményes hivatalos tevékenység a SOFA-dokumentumokban biztosított sajátos státus nélkül többnyire nem lehetséges.16
Másik lehetõségként adódna, hogy az érintett katonák a diplomáciai kapcsolatokról Bécsben, 1961. április 18-án aláírt nemzetközi szerzõdés szerinti diplomatastátust kapjanak, ezzel is kifejezve tartózkodásuk hivatalos jellegét (vagyis a nemzetközi együttmûködési tevékenységben való részvételüket) és egyben garantálva számukra a privilegizált státust. Talán nem meglepõ, hogy ezt a megoldást a fogadó országok nem szívesen támogatják, hivatkozva a diplomáciai feladatok merõben eltérõ jellegére és e státus különleges, kiemelt jelentõségére.
Mindkét elõzõ megoldással kapcsolatban a legfontosabb ellenérv tehát az, hogy indokolatlanul – negatívan vagy pozitívan – diszkriminál az ugyanazon nemzetközi tevékenységben részt vevõ, de különbözõ országokhoz tartozó fegyveres erõk tagjai között.
A NATO által egyre erõsebben képviselt álláspont azonban az, hogy a közös tevékenységben részt vevõ és a tevékenység ideje alatt egyaránt NATO-mûveleti irányítás alá tartozó fegyveres erõk jogilag is azonos (de legalábbis közel azonos) elbírálás alá essenek. Ennek egyik kézenfekvõ módja lehet egy olyan jogi megoldás alkalmazása, amely lehetõvé teszi a széles körben alkalmazott NATO/PfP SOFA rendelkezéseinek további kiterjesztését azon országok fegyveres erejére is, amelyek ezen státusmegállapodásoknak nem lehetnek vagy nem akarnak részesei lenni.
A megoldást a „NATO által irányított fegyveres erõ” (NATO-led Force – NLF)17 fogalmának újraértelmezése, illetve kiterjesztése jelentheti, amely meghatározás18 nemzeti hovatartozásra tekintet nélkül magában foglalja mindazon fegyveres alakulatokat, amelyek a NATO által szervezett/irányított tevékenységben vesznek részt. Ezen eljárás kétségtelen elõnye tehát az, hogy nincs szükség új státusmegállapodások megkötésére a NATO/PfP-országokkal közös tevékenységben részt vevõ, de a vonatkozó jogállási megállapodásban nem részes országokkal.
Az új módszer alkalmazása azonban – elsõsorban a befogadó nemzet részérõl – komoly belsõ jogi aggályokat is felvethet. A NATO/PfP SOFA-hoz csatlakozással ugyanis a szövetséges és partnerországok – a jövõbeni mentességek és egyéb kiváltságok reményében – egymás tekintetében kölcsönösen alkalmazandó szabályokat fogadtak el, vagyis a reciprocitás az aláíró országok viszonylatában biztosított. A szélesebb értelemben vett NLF fogalmának alkalmazásával azonban ilyen viszonosságon alapuló megállapodás nem jön létre. A befogadó nemzet csupán egyoldalú nyilatkozatot tesz arra vonatkozóan, hogy hajlandó-e a NATO/PfP-országok fegyveres erejével azonos jogállást biztosítani a kérdéses államok látogató fegyveres ereje számára is, vagyis kész-e mindazon mentességeket és kiváltságokat nyújtani, amelyeket a NATO/PfP SOFA tagállamai élveznek.
Mindemellett, a legjobb szándékot feltételezve a fogadó országok részérõl, további kérdésként merülhet fel, hogy nemzeti jogrendszerük szerint a konkrét nemzetközi kötelezettségvállalást tartalmazó dokumentum tartalmi módosulása esetén az azt kihirdetõ, esetleg további végrehajtási szabályokat tartalmazó belsõ jogi norma megváltoztatására is szükség van-e. Sajátos felhangot adhat a kérdésnek az a körülmény, ha az inkriminált nemzetközi dokumentum betû szerint nem változik, csupán szabályainak alkalmazási körét kívánják elvi alapon kiterjeszteni,19 amely magától értetõdõen a korábban vállalt politikai/jogi kötelezettségek – akár jelentõs mértékû – módosulását is eredményezheti. Ez indokolja tehát, hogy – ismételten visszautalva a szuverenitás elvére – a nemzetközi dokumentumban vállalt szerzõdéses kötelezettségek új feltételekkel való teljesítésének szándékát a fogadó ország explicit módon kinyilvánítsa. Ennek hiányában azonban csupán az eredetileg vállalt kötelezettség változatlan tartalommal történõ teljesítésére lehet számítani.
A kiterjesztett tartalmú NLF-fogalom – utóbbi idõben egyre általánosabb – használatával szembeni legfõbb kritika viszont, hogy – mivel erre vonatkozó egyértelmû NATO-elõírás ezen dolgozat megírásáig nem született – egyelõre megmaradt íratlan, a potenciális befogadó nemzetek által méltánylandó NATOelvárásnak, amelynek alapja tehát nem elsõsorban a vonatkozó nemzetközi megállapodás betûje, sokkal inkább az abból levezethetõ elvek. Ezen jogi bázis kodifikált megerõsítésére a jövõben mindenképpen szükség lesz, amely felé kétségtelenül jelentõs elõrelépést jelentene például egy SOFA vagy SOFA-jellegû megállapodás megkötése a NATO és a Mediterrán Dialógus országai között.
Mindezen körülményeket szem elõtt kell tartania valamennyi potenciális befogadó nemzetnek, különösen azoknak, amelyek olyan NATO-gyakorlat „házigazda” szerepére vállalkoznak, amelyen a kérdéses országokhoz tartozó fegyveres erõk részvételére lehet számítani. Tudatában kell tehát lenniük annak, már a gyakorlat megkezdése elõtt rendelkezniük kell azokkal a belsõ jogi feltételekkel, amelyek a kiterjesztett NLF-fogalom alkalmazását lehetõvé teszik. Ennek hiányára való hivatkozás ugyanis a tervezés késõbbi fázisában, vagy esetleg a gyakorlat végrehajtása során már kellemetlen diplomáciai magyarázkodáshoz vezethet.


A BEFOGADÓ NEMZETI TÁMOGATÁS FÕ DOKUMENTUMAI20

A NATO-gyakorlatok jogi keretét alkotó dokumentumok kiemelik a NATO, a befogadó nemzet és a részt vevõ fegyveres erõk felelõsségét az adott országban való közös jelenlétért, a szabályok betartásáért, valamint a szolgálatteljesítõ egyén magatartásáért. Amint azt az elõzõ fejezetben részletesen kifejtettük, a HNS nyújtásával kapcsolatos valamennyi jogi munka kiindulópontja a fegyveres erõk jogállására vonatkozó megállapodás (SOFA), illetve az azzal kapcsolatban tett esetleges nemzeti fenntartások vizsgálata kell, hogy legyen.
Ezt követõen a státusmegállapodás bázisán létrehozott és a gyakorlatok eredményes lebonyolításához szükséges befogadó nemzeti támogatás fõbb kereteit és részletes feltételeit rögzítõ dokumentumok kidolgozása következik. Ezen dokumentumoknak hagyományosan három típusát különböztetjük meg, amelyek egymással hierarchikus viszonyban állnak.
A hierarchia legmagasabb fokán az Egyetértési megállapodás (Memorandum of Understanding – MOU) áll, amely valójában azt a politikai beleegyezést testesíti meg, amellyel a befogadó nemzet hozzájárul ahhoz, hogy területén külföldi részvétellel megvalósuló katonai gyakorlatot hajtsanak végre. Emellett természetesen rögzíti a gyakorlat végrehajtásának fõbb jogi, pénzügyi, logisztikai, adminisztratív stb. kereteit is.
Az MOU – tekintettel annak politikai jelentõségére is – a NATO részérõl stratégiai szintû (strategic level) aláírást igényel.21 Ezen stratégiai szintnek megfelelõ partnert a befogadó nemzet részérõl természetesen az adott nemzeti jog elõírásai jelölik ki, általános tapasztalatként azonban rögzíthetõ, hogy ez kormányzati szintet jelent. Mindez igaz abban az esetben is, ha a befogadó nemzet részérõl a dokumentumot a kormány nevében, annak felhatalmazása alapján valamely – többnyire a honvédelmi – miniszter írja alá.
Amennyiben egy fogadó ország viszonylag gyakran „lát vendégül” területén NATO-erõket gyakorlatozás céljából, jogosan vetõdik fel a közel azonos tárgyra vonatkozó, magas szintû tárgyalássorozatok és dokumentum-aláírási procedúrák csökkentésének igénye. Ennek egyik, a NATO által az utóbbi idõben egyre gyakrabban alkalmazott eszköze az ún. állandó (Standard/Standing) MOU-k kidolgozása, amelyekkel a felek az adott befogadó nemzet területén végrehajtandó valamennyi NATO-mûvelet/ gyakorlat vonatkozásában alkotnak egységes szabályokat.22 A késõbbiekben tehát nincs szükség egy konkrét NATOgyakorlatra/ mûveletre vonatkozó, külön HNS MOU megkötésére, annak fõbb keretszabályai ugyanis az állandó MOU révén már biztosítottak.
Fontosnak tartom azonban hangsúlyozni, hogy állandó HNS MOU megkötése esetén annak rendelkezéseit az érintett ország területén végrehajtandó valamennyi NATO-gyakorlat és mûvelet esetében alkalmazni kell, vagyis a továbbiakban (legalábbis amíg ez az MOU hatályban van) nem méltányolható az adott befogadó nemzetnek egy konkrét NATO-gyakorlattal/mûvelettel kapcsolatban külön HNS MOU megkötésére vonatkozó igénye. Az állandó MOU ezen meghatározó szerepére tekintettel tehát létfontosságú, hogy kidolgozásakor a tárgyaló felek minden részletre kiterjedõ, különös figyelemmel járjanak el, és a dokumentumtervezeteket kellõképpen koordinálják. Ezen koordinációval kapcsolatban azonban két körülményt kell feltétlenül szem elõtt tartani:

Az állandó HNS MOU-nak a NATO körökben elfogadott formáját és fõbb tartalmi elemeit a befogadó nemzeti támogatás doktrínájáról és eljárásairól szóló szövetségi dokumentum, valamint annak vonatkozó melléklete tartalmazza.23 A NATO részérõl elfogadott álláspont szerint tehát – mivel a hivatkozott szövetségi dokumentum tartalmát, így annak mellékleteit is a tagállamok egyhangú döntéssel fogadták el24 – a HNS MOU tartalma kötött, esetenkénti módosítására nincs lehetõség, hiszen a dokumentum országonként eltérõ tartalommal való elfogadása a NATO-n belüli egységes szabályok alkalmazása ellen hatna, ezáltal sértené az egyenlõ elbánás elvét.
Ez a – kétségtelenül méltánylandó, ám talán az indokoltnál merevebb – álláspont azonban sok esetben jelentõsen megnehezíti a tárgyaló delegációk dolgát az országspecifikus megállapodások kidolgozásában, hiszen nincs igazán tekintettel az adott nemzeti jogrendszer aktuális jogszabályaira. A merev álláspontokról való elmozdulási készség hiánya pedig a tárgyalási folyamat lényeges elhú- zódásának lehetõségét hordja magában, amely akár a gyakorlat végrehajtását is veszélyeztetheti.

Az elõzõ pontból következõen a nemzeti hatóságoknak a tárgyalások folyamán nincs széles mozgásterük. A nemzeti koordináció jelentõsége inkább csak a dokumentum tartalmának megismertetésében, a végrehajthatóság korlátainak, illetve akadályainak beazonosításában, valamint a szükségessé váló jogalkotási feladatok meghatározásában van. Természetesen mindig az adott fogadó ország jogrendszere határozza meg azt, hogy az MOU-ban foglaltak végrehajtását milyen kodifikációs módszerrel biztosítja, vagyis hogy milyen jogszabályokat kell módosítani, illetve kell-e esetleg új jogszabályokat alkotni.25

Fenti körülményekre a gyakorlattervezés folyamán is tekintettel kell lenni. Ha ugyanis már van aláírt és végrehajtható állandó HNS MOU a NATO és a leendõ fogadó ország viszonylatában, a tervezés jogi feladatai lényegesen leegyszerûsödnek, hiszen a fõbb jogi keretek már adottak. Amennyiben azonban ilyen megállapodás megkötésére még nem került sor, elengedhetetlen a konkrét gyakorlatra vonatkozó tárgyalások lefolytatása, és ezen dokumentumnak még a gyakorlatot megelõzõen, kellõ idõben történõ aláírása.26
Az általában bilaterális megállapodásként létrejövõ HNS MOU kellõ idõben történõ aláírásának azonban nem csupán a dokumentumot aláíró két fél, vagyis a fogadó ország, valamint a gyakorlatot szervezõ NATO-parancsnokság szempontjából van jelentõsége. A gyakorlaton részt vevõ többi küldõ ország ugyanis általában nem folytat külön kétoldalú tárgyalásokat és nem köt külön kétoldalú megállapodást a fogadó országgal, hanem – a NATO által koordinált tevékenység résztvevõjeként – csatlakozik a megkötött kétoldalú megállapodáshoz.27 A csatlakozási szándék28 eldöntéséhez viszont természetesen idõben ismerni kell a dokumentum végleges szövegét, amelyet az aláírás ténye tesz egyértelmûvé.
A gyakorlatok végrehajtása szempontjából talán nem annyira fontos, jogászként azonban mégsem kerülhetõ meg az MOU-k jogi kötelezõ ereje körüli teoretikus bizonytalanság. Ennek alapja az, hogy egyes NATO-tagállamok jogrendszere szerint a nem kellõen cizellált, többnyire csak fõbb elveket és keretszabályokat tartalmazó nemzetközi dokumentumok (mint pl. az MOU-k) csupán politikailag kötelezik az aláírókat, jogi kötelezõ erõvel azonban nem rendelkeznek. 29 A jogi kikényszeríthetõség ezen elméleti síkon jelentkezõ dilemmáját tudomásul véve azonban mégis kijelenthetõ, hogy a HNS MOU-k aláírása nem pusztán üres formalitás,30 hiszen megteremtik a bázisát azon további, immár kellõen részletes rendelkezéseket tartalmazó dokumentumoknak, amelyek a gyakorlatok végrehajtása tekintetében már egyértelmû jogi és pénzügyi kötelezettségvállalást is jelentenek.
A HNS-dokumentumok hierarchikus sorrendjében az MOU keretszabályait tartalommal kitöltõ, vagyis a gyakorlat teljes spektrumára kiterjedõen végrehajtási szabályokat tartalmazó technikai megállapodás (Technical Arrangement – TA) következik. A NATO részérõl ennek a megállapodásnak az aláírója általában valamely mûveleti szintû (operational level) parancsnokság (Joint/Joint Forces Command), esetleg az annak közvetlenül alárendelt komponensparancsnokság (Component Command) részérõl felhatalmazott személy. A befogadó nemzet részérõl a TA többnyire a honvédelmi minisztérium hatáskörébe tartozik, de aláírása vezérkari szinten is történhet.
A TA elvárt formai és fõbb tartalmi elemeit a fentiekben már többször hivatkozott szövetségi dokumentum31 „G” melléklete rögzíti, azonban lényegesen kevesebb konkrétumot felsorakoztatva, mint teszi azt pl. az MOU esetében. Ennek következményeként a feleknek – doktrinális szempontból – szabadabb mozgásterük van a TA-rendelkezések megfogalmazásában, ami lehetõvé teszi számukra a helyi igények és lehetõségek rugalmasabb egymáshoz igazítását.
Önmagában viszont az a tény, hogy a hivatkozott NATO-dokumentum a keretek maghatározásán kívül a tárgyaló partnerekre bízza a TA tényleges tartalmának kialakítását, nem jelenti azt, hogy teljes rendelkezési szabadságuk lenne a feleknek. A viszonylagos szabályozási autonómia legfõbb korlátja ugyanis magából a HNS-dokumentumok hierarchiájából következik: az alacsonyabb szintû dokumentum tartalma nem lehet ellentétes a magasabb szintû dokumentumban foglaltakkal. A TA kidolgozásakor tehát a feleknek folyamatosan szem elõtt kell tartaniuk az MOU elõírásait, és csak az MOU rendelkezéseit részletesebben kifejtõ, azok konkrét végrehajtását lehetõvé tevõ szabályokban állapodhatnak meg. Emellett, elsõsorban az adott nemzeti jog szempontjából megjelenõ további korlátot jelent, hogy a befogadó nemzet részérõl a TA-t aláíró tárca – magasabb szintû felhatalmazás, illetve konkrét utaló szabály nélkül – nem vállalhat olyan kötelezettséget, amely a nemzeti szabályok szerinti hatáskörét meghaladja.32
A TA jogi kötelezõ erejének vizsgálatakor szintén az MOU-nál már említett dilemmába ütközünk. Amennyiben a TA – habár részletesebb rendelkezéseket tartalmaz, mint az MOU – az általánosságok rögzítésének szintjén marad, jogi kikényszeríthetõsége reális lehetõségként nem merül fel. (Különösen akkor, ha a TA aláírását követõen az alább tárgyalandó IA létrehozására is sor kerül.) Ha azonban a TA, valamint annak szerves részeként értelmezendõ mellékletei kellõen részletes rendelkezéseket tartalmaznak, a TA – nem szerzõdésszerû teljesítés esetén – alkalmas lehet jogi úton való kikényszerítésre.
Az említett dokumentumhierarchia harmadik szintjén álló, vagyis az MOU és a TA rendelkezéseit „aprópénzre váltó” dokumentum a végrehajtási megállapodás (Implementation Arrangement – IA), amely a taktikai szinten (tactical level) mûködõ – többnyire logisztikai és pénzügyi – szakszolgálatok számára nyújt konkrét kötelezettségvállalást tartalmazó, ezáltal számon is kérhetõ rendelkezéseket. Fontos azonban megemlíteni, hogy IA megkötésére nem minden esetben, csupán akkor kerül sor, amennyiben a gyakorlat jellege, mérete, egyéb jellegzetességei azt indokolttá teszik. Ellenkezõ esetben a részletes végrehajtási rendelkezéseket a TA szabályai közé építik be.


GYAKORLATOK HNSDOKUMENTUMOK NÉLKÜL

Dolgozatom végén feltétlenül indokoltnak tartom megemlíteni azt a nemkívánatos esetet, amikor egy gyakorlat végrehajtására aláírt és jóváhagyott HNSdokumentumok nélkül kerül sor. A talán naivnak hangzó kérdésre, miszerint „lehetséges- e ez egyáltalán?”, több sajnálatos példa említésével is válaszolhatnánk. Ennek számtalan oka lehet, a gyakorlattervezésben keletkezett idõzavartól kezdve a tárgyaló delegációk indokoltnál rugalmatlanabb hozzáállásán át egészen a szükséges nemzeti döntéshozatal, illetve jogalkotás nehézkességéig bezárólag.
Tagadhatatlan, hogy a tervezés folyamatában részt vevõ szakértõk többsége általában olyan sémákkal dolgozik, amelyek a gyakorlatok igen nagy hányadára alkalmazhatók. Ezek elõre feltételezik a HNS-dokumentumok majdani megkötését, amelyek várható szövege is viszonylag könnyen prognosztizálható a fentebb részletesen ismertetett NATO-elõírásoknak köszönhetõen. Mindehhez járulhat a befogadó nemzet hatóságai részérõl egyébként megnyilvánuló – talán már a korábbi gyakorlatok során is tapasztalt – konstruktív együttmûködése, amely tovább erõsíti a nem kellõen dokumentált, ám mégis zökkenõmentes végrehajtásba vetett bizalmat.
A szükséges HNS-dokumentumok nélküli gyakorlat-végrehajtás azonban magában hordozza a felek megállapodásának tartalma körüli bizonytalanság kockázatát, amelyet minden lehetséges módon el kell kerülni. A gyakorlatra érkezõ fegyveres erõk státusának rendezetlensége, a fogadó ország illetékes hatósága részérõl a gyakorlat végrehajtására vonatkozó beleegyezés egyértelmû kinyilvánításának elmaradása, a HNS nyújtásának konkrét feltételeire vonatkozó szabályok rögzítésének hiánya olyan szabályozási deficitet jelent, amelyek normál körülmények között a gyakorlat végrehajtásának akadályát kellene, hogy jelentsék. Tapasztalati tény azonban, hogy egy bizonyos készenléti szint elérése után a gyakorlattervezésben olyan önmûködõ és öngerjesztõ folyamatok indulnak be, amelyek leállítása már nem, vagy csak aránytalan nehézségek és költségek árán lenne lehetséges. Az ilyen „quasi gentlemen agreements”-en alapuló, de mégis problémamentes gyakorlat-végrehajtás azonban minden esetben a felek jóhiszemû hozzáállásától és lehetõ legteljesebb együttmûködésétõl függ.
Összefoglalva tehát megállapítható, hogy a gyakorlatokra vonatkozó HNSdokumentumok kellõ idõben történõ kidolgozása valamennyi együttmûködõ fél érdekében áll, az alkalmazásuk körül felmerülõ, jelen dolgozat szûk keretei között bemutatott jogi kérdések megnyugtató megválaszolása pedig mielõbb kívánatos lenne.

VARGA ATTILA

Jegyzetek:

1 Jelen dolgozatban foglaltak a szerzõnek a témával kapcsolatos személyes álláspontját tükrözik és nem feltétlenül egyeznek a NATO vagy a JFC Naples hivatalos álláspontjával.

2 A szükséges beleegyezés hiányában a külföldi fegyveres erõk határátlépése agressziónak minõsülne.

3 A NATO-parancsnokságoknak, valamint a gyakorlaton részt vevõ nemzetek kijelölt fegyveres erõinek ugyanis például mentesülniük kell az áfafizetés kötelezettsége alól a gyakorlat közvetlen támogatása érdekében beszerzett valamennyi árucikk és szolgáltatás tekintetében. Ugyancsak kivételt kell jelenteniük az útadók, valamint az utak és hidak használatából eredõ valamennyi fizetési kötelezettség, illetve bármilyen befogadó nemzeti elõírás szerinti helyi biztosítási kötelezettség tekintetében.

4 Különösen indokolt ez a nem NATO-tagállam területén végrehajtandó gyakorlatok esetében.

5 Vö. Bi-SC 75-3 – Exercise Directive, Annex L.

6 A Host Nation Support angol nyelvû kifejezés „befogadó nemzeti támogatás”-ként való fordítását nyelvhelyességi szempontokra hivatkozva a mai napig sokan bírálják, ma már azonban több jogszabály is tartalmazza ezt a fogalmat, és szakmai körben is ez az általánosan elfogadott magyar kifejezés.

7 Ehelyütt fel kell hívni a figyelmet arra, hogy a NATO által irányított válságkezelõ mûveletekben való egyre aktívabb részvétel és az eredményes együttmûködés feltételeinek megteremtése érdekében a szövetség egyre szélesebb körben igyekszik bevonni a partnerállamokat is a különbözõ gyakorlatok végrehajtásába. Ma már nem számít igazán kuriózumnak az MD-országok fegyveres erõinek részvétele az ún. „open to MD/ICI” gyakorlatokon. Az MD- és ICI-országokkal való NATO-együttmûködésrõl bõvebben ld. a http://www.nato.int/meddial/ home.htm valamint a http://www.nato.int/ici/home.htm internetes oldalakat.

8 Kihirdette az 1999. évi CXVII. tv.

9 Kihirdette az 1995. évi CII. tv.

10 Ld. PfP SOFA I. Cikk.

11 Kihirdette az 1999. évi CXVI. tv.

12 A NATO-parancsnokságokra vonatkozó különmegállapodás létjogosultságát a parancsnokságok többnemzetiségû személyi állománya adja, vagyis az a tény, hogy a különbözõ országok katonáiból álló NATO-parancsnokság esetében a NATO SOFA hagyományos „küldõ állam” fogalma sok esetben nem, vagy csak nehezen értelmezhetõ.

13 A Jegyzõkönyv szövegét ld. a http://www.nato.int/docu/basictxt/b950619c.htm internetes oldalon.

14 Ilyen ún. „out of area” gyakorlat volt például a NATO Steadfast Jaguar 06 gyakorlata az Afrika nyugati partvidéke mellett található Capo Verde szigeteken 2006 júniusában. A gyakorlatról részletesebben lásd a http://www.nato.int/shape/issues/shape_nrf/steadfast_jaguar.htm internetes oldalt.

15 Jelen dolgozat megírásának idõpontjában a PfP-tagállamok közül Fehéroroszország, Türkmenisztán és Tádzsikisztán nem írta alá a PfP SOFA-dokumentumot. Oroszország aláírta, de nem ratifikálta, ezért a PfP SOFA ott sem alkalmazható. Hasonló probléma merül fel, amikor MD-országok jelzik gyakorlaton való részvételi szándékukat, hiszen a NATO jelenleg nem rendelkezik SOFA-jellegû megállapodással ezen országok viszonylatában.

16 Ld. pl. vízumkötelezettség és más idegenrendészeti kérdések, vám-, adó- és illetékfizetési kötelezettség stb.

17 Az NLF fogalmának alkalmazásakor a nemzeti erõk „NATO alá rendelése” természetesen csak a mûveleti irányítás átadását jelenti, a tényleges vezetés továbbra is nemzeti hatáskörben marad. (A vezetés és irányítás közötti különbség kérdéskörével a jogi szakirodalom részletesen foglalkozik.)

18 Meg kell említeni, hogy mint definíció, a NLF valójában nem szerepel a NATO HNS dokumentumaiban, csupán az AJP 4.5 (A) dokumentum „D” melléklete szerinti Egyetértési Megállapodás (MOU) 1. fejezetében található „Forces” fogalom részeként jelenik meg. (A HNS MOU-ról részletesebben ld. ezen dolgozatnak a befogadó nemzeti támogatás fõ dokumentumai címû részét.)

19 Érdekes jogelméleti kérdéseket vethet fel, hogy ha egy nemzetközi szerzõdés szabályainak alkalmazási körét „áthidaló megoldással”, vagyis egyfajta fogalomértelmezéssel újabb személyi körre terjesztjük ki, ezzel „de facto” megváltozik a nemzetközi dokumentum személyi hatálya.

20 A NATO HNS-dokumentumok formai és tartalmi elemeire vonatkozóan az AJP-4.5(A) dokumentum (ld. 23. lábjegyzet), valamint mellékletei részletes információkat tartalmaznak. Gyakran félreértésekre és téves értelmezésre ad okot, hogy a hivatkozott NATO-dokumentum és annak mellékletei a feltüntetett MOU és TA formátumot csak mintegy példaként aposztrofálják, megkönnyítendõ a tárgyalásokat és elõsegítendõ az egységes szabályok alkalmazását. A NATO álláspontja szerint azonban ezen formátumok a NATO HNS-dokumentumok kötelezõ tartalmi elemeit rögzítik, amelyektõl való eltérés (éppen az egységes szabályok alkalmazása érdekében) nem, vagy csak rendkívül indokolt esetben lehetséges.

21 A NATO katonai struktúrájáról részletesebben ld. a http://www.nato.int/issues/military_structure/command/ index-e.htm#strategic internetes oldalt.

22 Jelen dolgozat megírásának idõpontjáig a NATO összesen 18 országgal kötött Állandó HNS MOU-t. Magyarországgal ilyen megállapodás megkötésére ez ideig nem került sor.

23 Ld. Allied Joint Host Nation Support Doctrines and Procedures – AJP-4.5 (A) Annex D

24 Vö. a 20. lábjegyzetben foglaltakkal.

25 A dualista módszert követõ nemzeti jogrendszereknél külön kérdésként jelenik meg, hogy a nemzetközi megállapodások milyen szintû jogalkotási aktussal válnak az adott nemzeti jogrendszer részévé, vagyis válnak végrehajthatóvá. Amennyiben a nemzeti jogrendszerbe emeléshez például – esetünkben különös tekintettel a HNS MOU által szabályozott tárgykörökre – parlamenti döntés szükséges, az eljárás befejezése idõben lényegesen elhúzódhat.

26 Az utóbbi években a NATO egyre inkább az állandó HNS MOU megkötését preferálja a tevékenységspecifikus MOU-val szemben. Tapasztalati tény, hogy amennyiben az erre irányuló tárgyalások sikerrel járnak, a dokumentum azonnali végrehajthatóságából származó elõnyök hatványozottan érvényesülhetnek a késõbbi tervezési eljárások során.

27 Természetesen nincs kizárva annak a lehetõsége, hogy a fogadó és a küldõ ország külön kétoldalú megállapodásban rögzítsék együttmûködésük feltételeit. Ebben az esetben tárgyalásaikat bilaterális alapon folytatják, és a megkötött dokumentum is csak egymás közti viszonyukat rendezi. Magától értetõdõ, hogy a fogadó és a küldõ ország között korábban már megkötött kétoldalú megállapodások is érvényben vannak, és rendelkezéseiket kettejük viszonylatában továbbra is alkalmazni kell.

28 A csatlakozási szándék kifejezésére szolgáló nyilatkozat az ún. Note of Accession (NOA), amellyel a küldõ állam kinyilvánítja teljes körû egyetértését a már aláírt bilaterális megállapodásban foglaltakkal kapcsolatban, valamint készségét annak magára nézve is kötelezõ végrehajtására. Ugyancsak a csatlakozási szándék kifejezésére szolgál, de bizonyos mértékig eltérõ szabályok alkalmazására tesz javaslatot az ún. Statement of Intent (SOI), amelynek következményeként viszont – az eredetileg aláírt MOU-tól egy kicsit eltérõ tartalmú – megállapodás csak abban az esetben jön létre, amennyiben a fogadó állam elfogadja a küldõ állam által kiállított SOI-ban foglaltakat.

29 Ezt az álláspontot egyébként megerõsítik az AJP 4.5 (A) dokumentum 3-3 bekezdés a. (1) pontjában foglaltak.

30 Ehelyütt talán nem szükségtelen felhívni a figyelmet a szerzõdések jogáról szóló, 1969. évi bécsi egyezmény (kihirdetve az 1987. évi 12. törvényerejû rendelettel) rendelkezéseire, de különösen a Preambulumában hivatkozott „szabad kötelezettségvállalás” és a „jóhiszemûség” nemzetközi alapelveire, valamint a „pacta sunt servanda” általánosan elismert szabályára.

31 Ld. a 23. számú lábjegyzetet.

32 Ezért lehet különösen aggályos jogállási kérdések TA-ban történõ rendezése, hiszen ezek általában több tárca hatáskörét is érintik.